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台湾金融自由化进程分析

范 骏�啬暇┐笱�台湾研究所研究人员

长期以来，台湾曾实行严格的金融管制，金融市场几乎完全由公营机构垄断。这种体制在台湾经济“起飞”的过程中发挥了重要的作用，“通过其1960年以来的稳定价格政策，比其他任何发展中国家更为持久的促进了金融的实际增长。”①随着政、经形势的不断变化，金融管制已不适应台湾经济发展的需要。而从世界范围看，国际金融领域同样也发生了巨大的变革。七十年代以来，金融自由化浪潮席卷整个西方世界，各国纷纷放松对金融业务范围和经营地域的限制，营造更为宽松的金融竞争环境，岛内外要求开放金融市场的呼声也随之日益高涨。正是在这种形势下，台湾开始了金融自由化的漫长历程。本文试对台湾金融自由化过程及特点做一简要分析。

一

台湾推动金融领域的自由化始于70年代中期，80年代中期以后，随着台湾总体经济自由化方针的实施，金融自由化步伐有所加快，主要是从三个方面来进行的。

(一)价格的自由化，即利率和汇率由市场决定。台湾曾长期对利率进行严格管制，由官方统一规定各种利率。1973年4月，台湾有关部门制定了《“国库券”发行条例》，同年10月，首次发行“国库券”，并开始着手筹建货币市场。1976年5月，台湾汇集几家银行以及“中央投资公司”合股成立了首家票券公司——中兴票券金融公司，紧接着，又有两家票券金融公司相继成立，台湾的货币市场开始有了雏形。随着货币市场的建立，固定不变的利率无法适应货币市场的运作，迫切需要一个能客观反映市场资金供求状况的自由利率政策。1975年7月4日，台湾颁布实施了新的“银行法”，该法对利率管理作出了新的规定，各项利率不再由“中央银行”统一规定，而改为实行有上下限的浮动利率制度。此后，在迅速发展的货币市场的推动下，台湾有关部门不断放松对利率的管制。1980年11月，“中央银行”颁布了《银行利率调整要点》，放宽了对银行利率的直接管制范围，银行业的票据贴现、可转让定期存单、金融债券和同业拆借等利率完全由货币市场的供求关系决定。1989年7月，台湾再一次修正了银行法，取消了旧银行法中关于“中央银行”核定银行业存放款利率上下限的规定，至此，台湾才在法律上实现了利率的完全自由化。

与利率的自由化类似，台湾解除外汇的管制也经历了一个长期的过程。1978年8月，台湾放弃了实行多年的固定汇率制度，实行以“中心汇率”为核心的机动汇率。1987年7月，台湾开始实施新的外汇管理机制，大幅放宽外汇管制，经常项目的外汇收支完全实现自由化，居民可以自由地持有和使用外汇。到了1989年4月，台湾废止了中心汇 率制度及汇率波动的幅度限制，采用以自由议价为基础的新汇率制度，汇率开始由外汇市场的供需自由决定。与此同时，台湾财经部门不断放宽对资本项目的外汇管制，自1992年起，个人每年自由汇出入境的结汇额度提高为500万美元，而公司、团体则从1996年起调高至2000万美元，1998年进一步提高至5000万美元。1994年9月，台湾还解除了对外国人开设新台币帐户的限制。可以说，台湾基本上实现了外汇自由化。

(二)产品的自由化，即金融商品自由化，包括金融工具的创新和金融业务的开拓，提供新的金融业务，提高金融效率。70年代以来，伴随着国际金融市场上汇率、利率、股市的巨大波动，使金融机构、企业和个人时刻生活在价格变动之中，迫切需要规避价格波动的风险，为了迎合这一强大的市场需求，各种新兴的金融工具应运而生。这种状况的出现对银行业的传统专业分工模式和旧有的金融工具提出了挑战，导致了金融机构之间激烈的市场竞争，银行同各类非银行金融机构之间的界限越来越模糊，银行向综合性的方向发展和金融业务的多样化成为一种普遍的趋势。台湾民众的生活水平提高之后，金融意识也随之不断增强，原先的货币市场和资本市场已远远不能满足他们的需要，一时之间岛内游资充斥，地下金融异常活跃。为此台湾当局一方面逐步放宽对银行业务的限制，另一方面又采取各种措施大力发展证券市场。1988年，台湾“财政部”解除了对商业银行设立“国外部”及经营外汇业务的限制，并准许银行成立信托部，办理信托投资及证券业务。1991年又陆续允许银行开发各项新型金融商品，包括外币保证金交易、利率互换、买卖期权等。与此同时，在财金部门的推动下，台湾证券市场也得到迅猛的发展。

1989年台湾股市上的上市公司总数不过181家，总资本额不过是4397亿元新台币；到了1997年，上市公司总数已超过400家，总资本额增加为1.8万亿元新台币，总市值也达到9万亿元新台币②。另外，1997年6月，台湾“证交所”划定了31家上市公司，规定券商可以发行这些上市公司股票的认股权证。以上这些举措大大活跃了台湾的证券市场，越来越多的人不再把钱放在银行里，而是在证券市场上选择合适的金融工具进行投资保值或投机套利，银行的存放款额的增长明显减缓。1997年，台湾企业通过直接金融方式筹集的资金首次超过了间接金融。据台湾“中央银行”统计，从1997年1月到11月，台湾的间接金融总额为8351亿元新台币，其所占融资总额的比重由1996同期的74.28%下降了47.85%；直接金融总额为9101亿元新台币，比1996年同期增加了6208亿元新台币，所占比重从25.72%突升至52.15%③。直接融资已成为台湾企业融资的最重要渠道。

(三)参与自由化。即核准新银行特别是民营银行的创设，开放更多的经纪商参与金融市场的竞争。1989年台湾修订的银行法中，正式允许民间设立商业银行，从而开创了台湾金融市场上的新局面。1990年4月颁布的《商业银行设立标准》具体规定了民营银行的最低资本额为100亿元新台币。此后，台湾相继成立了16家民营新银行，这些新银行的发展非常迅速，存放款额不断跃升，1997年已有15家民营新银行的存款额超过了1000万元新台币，12家的放款额超过了1000万元新台币④。除了民营新银行外，外国银行也纷纷进入岛内设置分行或办事处。自1986年起，台湾开始准许外商银行在台北以外设立分行。1994年又放宽外国银行来台设立分支机构数目的限制。到1996年6月底为止，一共有40家外国银行在台湾设立了65家分行以及27家办事处。此外，80年代中期以来对外商到台湾设立保险公司的数目和经营限制也逐步有所放宽。由于民营新银行和外国银行的加入以及融资方式的变化，使金融机构之间的竞争愈演愈烈，直接推动了公营金融机构的变革。公营金融机构无论是在组织和人事制度上，还是在业务经营上，都受到各种法规的限制，很难适应当今金融市场上瞬息万变的形势。近年来，这些弊端在民营新银行和外商银行的夹击之下越发显得突出，因此，公营银行转向民营化的进展速度大大加快了。

二

值得注意的是，在台湾推行金融自由化的过程中，并不是象某些国家那样采取激进的方法一下子完全放开，而是循序渐进逐步放开金融管制，这是台湾金融自由化最重要的特点。台湾的财政管理部门一直非常强调“纪律化”，用曾任台湾“中央银行”总裁的谢森中的话来说，台湾金融市场所追求的目标是“有纪律的自由化”。因此，台湾金融自由化一直是按部就班分阶段进行的。

第一，利率、汇率的放开管制经历了一个长期的过程。作为金融业改革的先声，利率自由化的实现历时十多年，从严格的利率管制开始，经过了较严格的管制阶段、部分自由化阶段，最后才达到完全自由化阶段。汇率的放开也是如此。

第二，在对待外国资金进入岛内股市的问题上，台湾的财经管理部门表现得很慎重。尽管1991年外国的法人机构就可以直接投资岛内的证券市场，但是在投资金额和资本的汇出上都受到了很大的束缚。刚开始时，投资金额的上限仅为25亿美元，1993年8月和1994年3月，才分别提高到50亿美元和75亿美元。对于资本的汇出则规定，外国专业投资机构的投资本金超过了3个月才能汇出，而资本的盈利则一年只能汇出一次，这实际上在很大程度上限制了资金的流动性。近几年来，台湾一方面不断提高外资机构投资股市的资金额度上限，另一方面取消了对资金汇出的限制，并在1996年2月开放了外国自然人直接投资岛内股市，具体进程参见下表：

时间规 定 内 容1993年11月单一外资投资单一发行公司股份上限为5%，

全体外资投资单一发行公司股份上限为10%；1995年6月取消外资投资股票不得低于汇入金额75%的规定，

单一外资投资单一发行公司股份上限为6%，

全体外资投资单一发行公司股份上限为12%；1995年9月单一外资投资单一发行公司股份上限为7.5%，

全体外资投资单一发行公司股份上限为15%；1995年12月取消外资机构投资本金满三个月方能汇出及利润一年只能汇出一次之限制，

单一外资汇入金额由2亿美元提高到4亿美元，如一年内持股达七成，可再追加额度一次；1996年2月开放外国自然人投资股市，

全体外资投资单一发行公司股份上限为20%；1996年9月单一外资投资单一发行公司股份上限为10%，

全体外资投资单一发行公司股份上限为25%。

资料来源：(台)《工商时报》 1996年9月24日

第三，台湾期货业的发展集中体现了台湾在对待自由化问题上的态度。世界上许多国家的期货市场的发展都是先建立本地市场，待有相当发展程度之后再寻求进军国际期货市场，而台湾则反其道而行之，先开放外国期货交易，即先开放岛内民众买卖外国期货交易所的期货商品，然后再筹备建立台湾本地的期货市场。这主要是因为1987年6月以后，台湾外汇管制大幅放宽，在岛内游资充斥的情况下，地下期货交易十分活跃，但由于缺乏严格公平的交易规则和监管措施，秩序十分混乱。而台湾“经济部”认为当时还不具备建立自己的期货市场与期货交易所的条件，迫于各方面的压力，于是决定先开放外国期货市场供民众交易，对于本地的期货市场则分阶段按计划逐步筹建。1993年1月10日，《“国外”期货交易法》正式开始实施，台湾的期货交易进入了一个新局面，但岛内期货市场的立法和交易所的筹设却迟迟未能如期完成，直以1997年才发生了转机。1997年1月9日，新加坡国际金融交易所和美国芝加哥商业交易所分别推出“摩根·期坦利台湾股票指数期货”和“道·琼斯台湾股票指数期货”。在这种形势下，台湾期货市场的建立取得了突破性的进展。《期货交易法》很快于1997年3月获得“立法院”通过，6月1日开始施行。

由此可见，台湾在推进金融自由化的过程中，尽管出现了某些波折，但基本上还是贯彻执行了循序渐进、按部就班的原则。90年代全球金融越来越走向一体化，越来越多的资本从原来的主要由银行和政府控制迅速转变为主要由投资机构所拥有，通过自由流动来获取最大利润。这既给发展中国家带来了机遇，同时也带来了风险，因为“机构投资者的增长意味着向新兴市场的资本流动目前主要受有关流动性业绩考虑的驱使，而不是受长期金融关系的驱使”⑤。因此，采取渐进的方式逐步放开金融管制对发展中国家及地区来说往往是最好的选择。

三

1997年的国际金融领域极不平静，东南亚金融危机的爆发直接导致了全球金融市场的剧烈动荡，尤其是亚洲地区的许多国家深受其害。造成这场金融风暴的原因很多，其中很重要的一点就是由于东南亚的一些国家金融开放过快，对于资本项目的外汇进出不加限制。而事实上，“资本项目的外汇自由兑换通常是经济市场化最优次序的最后阶段。”⑥只有在利率真正能够按照市场需要形成均衡价格，通货膨胀率得到有效控制时，才能考虑国际资本的自由进出。

台湾这方面的情况与东南亚国家不同，它一直十分注意自由化的速度与次序，对于资本项目也没有彻底放开。因此，尽管在金融风暴中台湾也遭受了极大的冲击，但最终在各方面的干预下没有酿成更大的危机。金融风暴之后台湾虽然没有停止推进金融体系的自由化，但采取了各种措施加强金融监管，提高对金融风险的防范和控制能力，并对自由化进程作适当调整，其主要作法归纳起来有以下三方面：

第一，大力发展资本市场。台湾证券市场历来是以散户为主，散户所占比例高达90%以上，这种现象增加了证券市场的波动，往往形成大起大落的现象。因此，台湾开始积极促进岛内投资机构的发展，尤其是共同基金的发展。1997年2月，台湾参加定期定额共同基金的总人数仅为17154人，11月底已激增到18.5万多人⑦。因此，台湾还积极拓展金融工具以利于广大投资者规避风险的需要，台湾证券交易所已着手修正认股权证的发行标准，可以发行认股权证的股票将会增加到100种左右，同时，台湾期货交易所1998年成立后计划推出的第一支期货商品就是台股指数期货，这对于分散证券市场上的风险十分有利。预计台湾当局将会进一步采取措施抑制股市的过度波动，达到让资本市场良性运作的目的。

第二，健全和完善银行体制。东南亚国家的教训证明了银行体制的健康与否在很大程度上决定了一个发展中国家及地区能否受益于金融一体化，而避免其负面影响。台湾当局为此大力推动公营金融机构转向民营，希望通过种方式来解决公营银行长久以来累积的种种问题。1998年1月，台湾“省属”银行彰化商业银行、华南商业银行、第一商业银行相继宣布实行民营。同时在1月9日，台湾“行政院公营事业民营化推动专案小组”还通过决议，计划将台湾银行、台湾土地银行、台湾合作金库在2003年6月前转向民营。然而，民营化仅仅是一种手段，它所带来的效果是双重的，既可以借此提高银行的经营效率，但同时若缺乏有效的监管体系对其进行制约的话，又可能会给金融市场带来更大的混乱。针对这种状况，台湾当局特别注意加强了对银行业的监管。1998年1月初，台湾有关部门又一次对银行法进行了修改，一方面从严规范银行董事席位的分配，防止少数股东垄断银行经营，另一方面对于银行监事的产生采用新的规定，增强银行的内部监督功能，并加大了对违反银行法的处罚力度。此外，台湾“财政部”还要求各银行在1998年5月以前必须增设1名总稽核。

第三，强化对金融市场的管理与监督。台湾过去长期存在着金融管理规范不健全、金融管理机构多元化等问题。金融危机之后，台湾各种国际金融业务规范和金融管理机构出现了整合的趋势。1997年11月，“中央银行”和“财政部”草拟了《金融监督管理制度改进方案》。方案中明确提出将设立专门机构负责金融监理事务，其目的在于改变以前各自为政的状况，力争做到金融检查的一元化，从1998年起，各个金融主管机构定期联合办理金融检查人员的在职训练。

此外，为因应亚洲金融危机以后的形势变化，原定的一些自由化目标，如2000年完全开放资本项目有可能延缓实行。

70年代以来，世界经济格局发生了很大的变化，许多国家对经济体制进行了改革，逐渐向市场机制转轨。然而对于如何实行经济市场化，各国所采取的方式不同，所取得的成果也不尽相同，其中很重要的原因就是各国在实行经济市场化时，政策的次序安排和进展速度不同。“对于一个高度受抑制的经济实行市场化，犹如在雷区行进，你的下一步很可能就是你的最后一步。”⑧这一点在金融领域体现得最为明显。

台湾在推行金融自由化的过程中，始终以纪律化作为前提，这无疑极大地减轻了放开管制给金融市场带来的震荡，取得了较好的效果。但是在国际金融领域风云变幻面前自由化与纪律化不可能一直并行不悖，如何在自由化与纪律化之间寻找到一个合适的平衡点，将是未来很长一个时期台湾当局面临的问题，同时也是发展中国家及地区共同面临的问题。

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关键词：金融自由化 自由化 非银行金融机构 东南亚金融危机 世界经济格局 金融 台湾 进程 自由化

很好