叶兴庆：持续释放农业劳动力的思考和建议

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最近几年，每当春节过后一些地方就会出现“招工难”。今年春节过后“招工难”再次如期而至，且呈现由东南沿海向中西部蔓延、由季节性向常年性演变之势。“招工难”是不是我国劳动力、特别是农业劳动力供求关系的真实反映？现阶段应对“招工难”的着力点，究竟应放在需求方、逐步放弃劳动密集型产业，还是应放在供给方、继续释放农业劳动力？这是事关我国工业化、城镇化与农业现代化如何同步推进的大事，需要深入分析、准确判断、慎重决策。



  我国农业劳动力转移已进入“刘易斯区间”



  为分析农业劳动力向非农部门转移的变化规律，学术界普遍使用“刘易斯拐点”、“刘易斯区间”的概念。这是著名发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯（W. Arthur Lewis）在《劳动无限供给条件下的经济发展》和《对无限劳动力的反思》两篇论文中形成的概念。刘易斯认为，二元经济国家的经济发展过程，是现代工业部门相对传统农业部门的扩张过程，在这个过程中有两个拐点：在经济发展初期，农业部门存在大量剩余劳动力，以极低的工资水平就可以吸引他们向工业部门转移，当工业部门只有明显提高工资水平才能继续吸引农业劳动力转移时，达到第一个拐点；随着农业劳动力继续转移，农业劳动生产率将持续上升，直至与工业部门相当，出现城乡一体化的劳动力市场，二元经济结构消失，这是第二个拐点。这两个拐点之间的发展阶段，称作“刘易斯区间”。


  目前,我国农业劳动力转移正处于“刘易斯区间”。从第一个拐点来看，大致出现在2004年前后。此前相当长一个时期，由于农业劳动力剩余程度严重，农民工工资在低水平徘徊。据2004年的一个典型调查，珠江三角洲地区外来务工人员月平均工资，12年来仅增加了68元。从2004年开始，东南沿海一些地区出现“招工难”现象，农民工工资开始进入上涨通道。根据国家统计局农民工监测数据，农民工月工资，2001年-2003年年均增长4.4%，2004年-2010年年均增长13.5%。特别是2010年农民工工资上涨较为明显，人均月工资达到1690元，比上年上涨19.3%。从第二个拐点来看，还有很长的路要走。2009年，我国第一产业占全国就业人员的38%、国内生产总值的10.3%。近2/5的农业劳动力，仅创造了1/10的国内生产总值，农业的比较劳动生产率仍然很低。目前，发达国家第一产业就业比重，美国、英国为1.4%，德国为2.2%，加拿大为2.5%，法国为3.4%，日本为4%，韩国为7%。我们离农业与非农部门劳动生产率大致相当的发展阶段还很远。


  对“刘易斯区间”的农业劳动力转移，应把握住以下几点：第一，农业的边际劳动生产率大于零，但仍低于非农部门，劳动力从农业向非农部门转移的过程并没有结束，这种资源再配置仍是经济增长的推动因素；第二，非农部门必须提高工资水平才能吸引农业劳动力向外转移，而且随着时间推移，农业劳动力转移对非农部门工资水平上升的弹性系数趋于下降；第三，农业部门必须及时进行物质技术改造，一方面为劳动力继续向外转移创造条件，另一方面补上劳动力转移对农业产能的影响，并且使农业产能逐步提升，也就是要“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。
  
  持续释放农业劳动力仍应是基本政策取向



  面对年复一年的“招工难”现象和农民工工资上涨趋势，不少人主张我国经济发展必须尽快摆脱对廉价劳动力的依赖，加快产业转型升级步伐。持这种观点的人认为，发展劳动密集型产业，使我国在国际产业分工体系中处于不利地位，在对外贸易中吃亏太多；我国农业剩余劳动力已转移得差不多了，劳动力短缺时代已来临；农业劳动力不能都进城，应该有人搞新农村建设。


  我们认为，尽管我国农业劳动力转移已迈过第一个“刘易斯拐点”，但目前我国农业劳动力总量仍然是过剩的，农业劳动力向非农部门转移的潜力还大得很。国民经济和社会发展“九五”、“十五”计划和“十一五”规划纲要分别提出五年转移农业劳动力4000万、4000万和4500万的量化目标，“十二五”规划纲要继续提出了年均转移农业劳动力800万的量化目标。在“十二五”时期乃至整个“刘易斯区间”，仍应把持续释放农业劳动力作为国家的基本政策取向：


  第一，将更多的农业劳动力释放出来，有利于工业化城镇化持续快速发展。劳动力资源从边际生产率低的农业部门向边际生产率高的非农部门转移，是我国过去30多年工业化城镇化快速发展的重要源泉。据世界银行研究报告，农村劳动力转移对1979-1996年中国经济增长的贡献率为16%。蔡昉等人的研究认为，农村劳动力转移对1982-1997年中国经济增长的贡献率为20.23%。迈过第一个“刘易斯拐点”后，工资成本上升确实会对工业化城镇化带来影响，产业转型升级的经济合理性逐步增强。在强调加快转变经济发展方式的当下，推进产业转型升级更容易引起重视。但需要注意的是，产业转型升级的步伐要与资源禀赋条件的变化相适应。在农业劳动生产率仍然很低、大量农业劳动力就业并不充分的发展阶段，如果过快推进产业转型升级、过早放弃劳动密集型产业，不利于发挥我国比较优势。在农业与非农部门劳动生产率存在明显差距的条件下，继续促进农业劳动力向外转移，仍是保持我国工业竞争力的重要基础，仍是支撑我国工业化城镇化快速发展的重要源泉。


  第二，将更多的农业劳动力释放出来，有利于提高农业劳动生产率、从根本上增加农民务农收入。当前我国收入分配的一个突出问题是城乡居民收入差距过大。
“十二五”时期要做到“努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势”，特别是扭转城乡居民收入差距扩大趋势决非易事。必须下决心在收入分配格局调整中着力促进农民增收，全面增加农民的工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入、转移性收入。其中，前两项是关键。从工资性收入来看，在第一个“刘易斯拐点”之前，主要靠外出务工人数增加；在“刘易斯区间”，工资水平将持续提高，如果外出务工人数也能持续增加，将为增加农民收入发挥更大作用。从家庭经营纯收入来看，主要是通过提高农产品价格和农业劳动生产率来增加农业生产经营纯收入，特别是要通过转移农业劳动力、使留在农业的劳动力占有更多土地资源，使务农收入增长建立在经营规模扩大、农业劳动生产率提高的基础上。
  
  持续释放农业劳动力需要多方施策



  在“刘易斯区间”，我国农业劳动力继续向外转移，既具有一般特征，如工资水平将持续上升；又面临特殊情况，如工资上升对农业劳动力转移的调动作用受一系列特殊因素制约。我国特殊的农地制度，使农业普遍处于小规模兼业经营形态，影响到农业劳动力的持续释放；特殊的城乡二元体制，使农民工难以融入城市，影响到中老年劳动力的长远打算；特殊的地区发展不平衡，使劳动力从内地向东南沿海长距离转移，影响到部分农业劳动力的转移决策。可以说，在“刘易斯区间”我国农业劳动力继续向外转移面临的困难和问题，比其他国家在这个阶段面临的困难和问题更多更复杂。应该从战略和全局的高度，采取措施促进农业劳动力继续向外转移。


  （一）以农业机械置换农业劳动力。在第一个“刘易斯拐点”之前，农业劳动力处于绝对过剩状态，向外转移并不影响农业生产。在“刘易斯区间”，农业劳动力是相对过剩，如果不采取置换措施，向外转移将影响到农业生产。最有效的置换措施是推进农业机械化。前些年，每当农忙季节，不少外出务工农民要回家参加农业生产，这说明农业劳动力存在季节性短缺问题；现在与其回家参加农业劳动，不如雇请农业机械帮忙，这表明农业中机械替代劳动力的经济临界点已经到来。2004年国家开始实行农机具购置补贴政策，现在看来这个时间节点把握得很准。这几年农业机械化步伐较快，耕种收综合机械化水平2010年已达到52%，“十二五”期末将达到60%左右。应当顺势而为，进一步加快农业机械化步伐。从国家政策的角度，主要是继续增加农机具购置补贴资金规模，向消耗劳动力较多的薄弱环节和关键农时、特别是经济作物生产所需机械倾斜；鼓励农民通过组建农机专业合作社联合购买农机具，提高农机使用率；促进农机工业发展，重点研发和推广先进适用、节能环保、区域适用性强的农机产品。


  （二）以土地流转解放农业劳动力。实行家庭承包经营，实现了劳动者与生产资料的直接结合，极大地调动了农民生产积极性；同时，赋予农民自由支配劳动时间的权利，为农业劳动力转移提供了可能。可问题在于，尽管农业劳动力持续向外转移了近30年，多数地方土地流转步伐却迟迟难以跟上，小规模兼业经营格局趋于固化。尤其需要注意的是，由于人口增长和分家立户，全国农业经营户数不减反增，农业平均经营规模不增反降。1996年与2006年两次全国农业普查对比，尽管全国耕地面积明显减少，但农业生产经营户数却从19345万户增加到20016万户。在“家家包地、户户种田”的格局下，虽然农业劳动力总量过剩，但具体到每家每户现有劳动力又难以从农业中完全脱身，形成“有剩余劳动时间、没有剩余劳动力”的尴尬局面。这导致农业经营规模、农业劳动生产率、农业劳动力有效利用率均难以提高，陷入“土地难以流转是由于农业劳动力缺乏就业门路，农业劳动力难以继续转移是由于现行农业经营方式不利于他们脱身”的僵局。打破僵局的根本出路在于促进土地流转。这在法律层面已没有障碍，关键在于建立健全促进土地流转的机制。应当加快土地承包经营权的确权、登记、颁证步伐，让无论是留在农村从事非农产业的家庭，还是全家进城落户的家庭，都能放心地转出承包地，不至于担心土地承包经营权被收回；积极培育土地流转市场，发展流转中介组织，为流转双方提供信息沟通等服务；鼓励有条件的地方实行流转补贴政策，调动承包户转出土地、经营户转入土地的积极性。


  （三）以就地就近转移撬动农业劳动力。农业劳动力转移具有“精英移民”的特征，先出去的绝大部分是青壮年劳动力。据有关研究推算，2009年，30岁以下、31-40岁、41岁以上的农村转移劳动力分别为1.42亿、5124万、3699万，分别占同年龄段农村劳动力的92.9%、42.8%和16.2%。这意味着，今后能够转移出来的存量农业劳动力，主要集中在31-40岁和41岁以上两个年龄段。对这些人，特别是对41岁以上的人而言，决定其去留的因素，不仅包括工资水平，还包括对家庭的牵挂、对未来生活前景的担心。要想把这两个年龄段的劳动力转移出来，必须发展县域经济、走就地就近转移的道路。为此，要调整工业化、城镇化的战略布局，加快中西部地区县域工业化城镇化步伐。国家每年下达的新增建设用地指标应向中西部省份倾斜，各省应向县域倾斜；在集约节约用地、严格保护环境的前提下，对农业县的产业园区给予大力支持；推动劳动密集产业向中西部县域转移，加大对产业转移承接基地的政策支持力度。特别是要对过去30年一些地方发展乡镇企业的好经验、好做法，如块状经济、产业集群、一村一品等进行深入总结，处理好集中与分散的关系，既要避免“村村点火、户户冒烟”，又要防止农村产业空心化。


  （四）以技能培训提高农业劳动力。随着产业转型升级的逐步推进，新增就业岗位对劳动力的文化素质和职业技能的要求会越来越高；随着农村文化程度较高的青壮年劳动力逐步减少，今后需要转移出去的劳动力年龄偏大、受教育年限较短的问题越来越明显。在“刘易斯区间”，加强农业劳动力转移就业培训尤为重要和紧迫。最近几年各方面对农民工培训问题比较重视，但主要是针对新进入劳动年龄的劳动力。应该根据农村劳动力结构的变化，重点开展中年劳动力培训，在培训内容、方式等方面更适合中年农民的需要，尽快提高他们的职业技能和就业竞争力。


  （五）以公共服务留住进城劳动力。在“刘易斯区间”，除了要采取措施继续释放农业劳动力外，还必须采取措施留住已经转移进城的劳动力。这是我国城乡二元体制的特殊产物，也是我国现代化面临的特殊课题。目前第一代农民工已人到中年，上有老、下有小，除少数人能够在城市长期工作和生活下去外，多数人还处于“流动”状态。在对今年“招工难”的成因分析中，不少人认为部分农民工春节回家后不再出来是一个重要原因。解决好这个问题，关键是城市的大门要敞得更开一些，让进城农民工能够对未来的工作和生活有一个稳定的预期。应切实加快户籍制度改革步伐，降低落户门槛，给进城农民工市民身份，让他们有归属感；加快剥离附着在户口上的各种社会福利和公共服务，无论落户与否，都有平等接受城市公共服务的权利，给他们信心和希望，让他们有安全感。



 
作者单位：国务院研究室农村司   文章出处：中国发展与观察

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