我国土地承包经营权制度的历史演进及思考

是 否 +2 论坛币

k人 参与回答

经管之家送您一份

应届毕业生专属福利!

求职就业群

赵安豆老师微信：zhaoandou666

经管之家联合CDA

送您一个全额奖学金名额~ !

立即领取

感谢您参与论坛问题回答

经管之家送您两个论坛币！

+2 论坛币

摘要：坚持在现有土地制度基础上推进农村土地承包经营权制度的完善和发展，是在当前我国统筹城乡发展的大背景下，探索解决“三农”问题的重要途径之一。本文将我国农村土地承包经营权制度历史演进大致分为四个阶段：1978-1981年的发端期，1982-1986年的初步形成期，1987-1995年的正式确立期，1995年至今的发展完善期。文章对未来农村土地制度改革和发展进行了思考，提出循着“明晰农村土地所有权，稳定农民土地使用权，维护农民土地收益权、丰富农民土地处分权”的改革完善路径。    关键词：农村土地制度，农地承包经营权制度，历史演进，深化改革
    改革开放的30多年，也是我国不断推进土地承包经营权制度发展、创新、充实、完善的30多年。1978年12月，安徽省风阳县小岗村首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制，揭开了我国农村经济体制改革的序幕。
   我国农村土地承包经营权制度的历史演进
    我国农村土地承包经营权制度的发展大致可分为四个阶段，即土地承包经营权制度的发端期、初步形成期、正式确立期、发展完善期。
    （一）农地承包经营权制度的发端期（1978-1981年）
    现行农村土地承包经营权制度的雏形出现于20世纪70年代末。党的十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》和《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”；但这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件，却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营权制度的发端（王景新，2008）。全会后，“在全面解放思想的背景下，为摆脱极其贫困的生活状况，家庭联产承包责任制开始自发地、悄然地在个别地区农村出现，并最初以承包合同的形式出现”，其主要标志是“小岗村事件”（钱影，2008）。
    （二）农地承包经营权制度的初步形成期（1982-1995年）
    1982年《全国农村工作会议纲要》，正式肯定了“双包”（即包产到户、包干到户）的合法地位，指出“（承包责任制）不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”，彻底地解决了人们对包产到户、包干到户的后顾之忧，也在政策层面上开始了土地承包经营关系的法定化进程。1983年《当前农村经济政策若干问题》指出，家庭联产承包责任制“是在党的领导下，我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年《关于1984年农村工作的通知》规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目-承包期应该更长一些”（陶林，2008）。当年粮食总产量创我国历史最高峰，一举解决了长期困扰我国农民的温饱问题，我国土地承包经营权制度的巨大生命力得以充分显现。1985年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》改革农副产品统购派购的制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。1986年《中共中央国务院关于一九八六年农村工作的部署》“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。自1982-1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建起了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。
    1986年4月通过的《民法通则》确认了土地承包经营权，首次在民事基本法律的层面上肯定了农民享有土地承包经营权，这是土地承包经营关系法定化迈出的真正一步（左平良，2009）。同年6月25日通过的《土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制，指出“土地的承包经营权受法律保护”。1992年7月，农业部《关于加强农业承包合同管理意见》，依法加强农业承包合同管理，做好承包合同的续订、鉴证、纠纷调解和仲裁工作，以稳定家庭联产承包责任制，并将其纳入法制管理的轨道。1993年《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1994年12月，农业部签署《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，这也标志了我国集体土地、家庭承包经营权制度的基本框架已经初步形成（王景新，2008）。
    （三）农地承包经营权制度正式确立期（1995-2003年）
    1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，指出各地区要做好土地承包相关工作，保持党的农村基本政策的连续性和稳定性。1998年8月修订的《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为30年”。同年10月14日，中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时抓紧制定确保农村承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。并且把家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一。2001年12月《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》进一步明确了农村土地流转的有关政策，成为稳定和完善农村土地承包关系，指导农村土地流转健康发展的重要文件。这是我国最完整提出土地流转的规范性文件。
    2002年8月，全国人大常委会以罕见高票通过《农村土地承包法》，翌年3月1日正式实施，该法“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”。2003年3月，《农村土地承包法》正式实施，再次明确使用了“土地承包经营权”这一概念，而且规定了土地承包经营权的取得、保护及土地承包经营权的流转等制度，使土地承包经营权的概念与内涵更加具体和完善。《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。
    （四）农地承包经营权制度发展完善期（2003年至今）
    2003年11月农业部第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，旨在稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权。2004年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》，为国家确认承包方享有土地承包经营权确立了法律凭证，完善了农村土地承包关系。2005年1月，经农业部第二次常务会议审议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》，为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展提供了明确的法律依据。一系列法律法规公布实施，标志着我国土地承包经营权逐步走向完善和成熟，也表明了我国ZF长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求（王景新，2008）。
    2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第十一章，对土地承包经营权进行了法律界定，使土地承包经营关系的法定化程度达到相对完备的程度。同时，该法第42条、第44条还对土地承包经营权的征收、征用补偿做了规定，至此，土地承包经营权的法律规定更加明确、具体（左平良，2009）。2008年12月农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》指出，要把加强土地承包经营权流转管理和服务作为稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度的重要内容，这是新时期推进农村改革发展的纲领性文件。2009年6月第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》，为公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定提供了有效的法律保障。土地承包经营权法律逐步完善的同时，国家连续6个中央一号文件也相继出台来推进其发展和完善。
    深化我国现行农村土地承包经营权制度改革的思考
    农村土地承包经营权制度的发展是一种创新了的、适合我国国情的、特色的土地政策工具，在农村土地集体所有的基础上设立土地管理制度。随着我国农村的迅速发展和土地制度的逐步完善，笔者认为，未来农村土地制度改革和发展还继续围绕“明晰农村土地所有权，稳定农民土地使用权，维护农民土地收益权、丰富农民土地处分权”的路径展开。
    （一）明晰农村土地所有权
    通过对《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律的修改和补充，在按照现行农村土地集体所有制的基础上，明晰农村集体土地所有权主体，改变现有集体土地“三级所有”的现状，保证农村集体土地的所有权明晰。比如，通过修改现行法律将集体土地所有权赋予给村民委员会，消除目前集体土地属于乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织、村民小组的主体多元现象。同时，针对集体土地所有权主体错位，重新对村民委员会进行性质定位，赋予村民委员会集体土地所有权，使土地的经营、管理权与所有权真正合二为一。
    （二）稳定农民土地使用权
    基层ZF及村委会成员对于国家土地政策的执行力，牢固执行“土地承包三十年不变”和承包期内“增人不增地，减人不减地”的国策，保持农民土地承包经营权的长期稳定，给予农民稳定的心理预期。同时，落实好农村“两证”颁发工作，建立健全土地承包经营权登记档案，明确农民的土地权利。此外，要从法律和国家政策层面明确土地使用权的物权性质，比如修改《物权法》，确立农村土地承包经营权为一种财产权、他物权，并对其权利内容明晰化（张爱云，2003）。
    （三）维护农民土地收益权
    ZF必须牢固树立公共服务理念，切实增强公共服务职能，整合涉地部门的财政、执行及监督职能，重新划分管理权限，强化监督惩处机制，设立具体的政策办法，切实规范自身权利行使，杜绝随意分享和侵占农民收益的行为，确保农民权益不受非法侵害（李鹏、王文昌、王泰俊，2010）。同时，明确规定土地征用的用途，合理确定“公共利益”，严格限制征地范围，约束ZF在法律许可范围内征地，建立一个公开透明、公平正义和民主参与的征地程序，扩大农地补偿范围，提高农地补偿标准，合理分配农地补偿费用，拓宽补偿安置渠道，最终目的使ZF公共利益得以实现，农民土地权益得以补偿。
    （四）丰富农民土地处分权
    继续强化农民在农村土地流转中的主体地位，农民承包土地流转与否和流转给谁，不受任何ZF部门、村集体和个人的干涉。同时，继续拓宽农民土地处分权的范围和内容。制定和修订相关民商法、物权法、担保法等法律法规，在现有农民对土地流转权利之上，对土地承包经营权的权利内容予以明确，赋予农民对所承包经营土地享有更多的权益，如出卖、入股、继承、赠与、委托经营等，使农民在农地处分中逐步建立主体地位，充分享有与土地权利相连的潜在经济机会。
    参考文献：
    1.陶林。中国共产党关于农村土地制度变迁的历史演进与启示[J].兰州学刊，2008（9）
    2.左平良。土地承包经营权制度变迁的回顾与展望[J].学术界，2009（5）
    3.庐菲菲。浅谈新中国农村土地制度的变迁[J].管理与财富，2008（11）
    4.李继业，刘超，周春雷。农村土地承包经营权的历史梳理[J].中国公证，2007（10）
    5.王景新。中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望[J].现代经济探讨，2008（6）
    6.陶林。改革开放三十年与我国农村土地制度的变迁[J].产业与科技论坛，2008（9）
    7.陈海秋。建国以来农村土地制度的历史变迁[J].南都学坛，2002（5）
    8.赵耀南。试论新中国农村土地制度之变革与发展[J].科技情报开发与经济，2007（18）
    9.钱影。土地承包经营权的基本权属性研究[J].中国土地科学，2008（11）
    10.张爱云。关于推进农村土地使用权流转的思考[J].学习论坛，2003（7）
    11.李鹏，王文昌，王秦俊。农地流转中ZF失范行为的成因及对策研究[J].山西农业大学学报（社会科学版），2010（3）

作者：郭彤华 李鹏 来源：《商业时代》2011年第6期

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

分享0 收藏0 回帖

关键词：土地承包经营权 历史演进 经营权 权制度 土地使用权流转 历史 制度 演进 土地 经营权