美国低收入家庭住房保障政策 ——LIHTC和HCVP政策效果评估及借鉴

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美国低收入家庭住房保障政策 ——LIHTC和HCVP政策效果评估及借鉴

　　摘要： LIHTC和HCVP计划是美国占据主导地位的低收入家庭住房保障政策，两者的政策目标一个重点在于通过市场主导扩大供给，另一个则在于提高家庭住房可承担能力。随着经济的发展，美国的住房保障政策目标逐步转移到通过校正这两种方案以实现贫困的分散化和消除种族隔离，即从住房保障的初始目标转向范围更为广泛的以扩大住户社会福利水平如减少贫困集中、提高就业、实现教育机会均等化，并积极追求经济效率。这对于当前中国的保障房政策的借鉴含义在于住房保障制度的设计应同时兼顾补充住房缺口、提高住房可承担能力和降低贫困集中三个核心目标，从而避免政策在未来出现反复实验进而增大纠错成本。
　　关键词：LIHTC、HCVP、贫困集中、政策校正
　　在过去80年探索实践中，在不同的发展阶段美国曾出现三种典型形式的针对低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口较大时期的公房建设计划（public housing）、ZF参与和私人主导的供给端低收入家庭住房建设的税收抵免计划（The Low-Income Housing Tax Credit，LIHTC）和需求端补贴的租房券计划（Housing Choice Voucher Program， HCVP)。1970年之后，公房建设计划逐步退出历史舞台，LIHTC和HCVP成为主导性的、相互竞争又相互补充的两种方案。
一、美国公房建设计划及其效果评估
　　从历史趋势看，1949年到1968年是公房计划大规模实施的阶段，但在后续运行中出现了诸多问题，并最终在1970年初逐步退出历史舞台，LIHTC和HCVP取而代之，成为美国新世纪以来处于主导地位的两种保障房建设方案。其出现的问题主要包括：
　　第一是资金问题。1937年的美国住房法案规定，联邦ZF只提供本金和地方ZF为筹集公共房屋所发行债券的利息，运行维护成本不在租金之内,租金必须用于偿还债务。在公共房屋新建时期，资金方面压力并不大。但是到了50年代之后，随着房屋使用年限的延长，房屋运行的维护成本越来越高，这使得公共住房机构在财力上难以维持。同时宏观经济形势波动也加大保障房建设的不确定性。例如，70年代严重的美国地方ZF财政危机使得地方ZF无法承担1968年住房法公共住房建设计划的所需资金，直接影响了保障房的建设。
　　第二是施工质量问题。基于公平性的考虑，为低收入人群建造的公共住房，美国规定其标准不能超过其他获得非公共房屋的人群，这导致公房建造质量较差，从而加大了后期维护成本，对租户和ZF财政形成沉重负担。
　　第三是社会问题。虽然联邦ZF制定了关于保障房建设的详细标准，但是由于保障房建设最终依赖于地方企业和地方ZF，建筑过程中，地方企业倾向于节约现金流，质量难以保障；而地方ZF也倾向于将保障房社区与其他社区分割开来，从而形成了低收入群体和少数民族群体与主流社会的脱节。50年代美国为节省土地曾兴建大量高层公房，有的地区的黑人在搬入这些高层公房后仍然处于被隔离的状态。这种变相的种族隔离在当时就引起黑人的极度不满,并成为60年代大规模种族骚乱的诱因之一。
　　第四是住房废弃问题。在经济形势好转以后，无力承担住房支出的低收入阶层人数减少，新建住房有可能被大量闲置。这一情况在第二次世界大战后经济持续繁荣阶段曾经出现， 1949年住房法实施中所建设的公共住房有很多在这一阶段被废弃。
　　正是这些原因，公房建设计划的实施进程在1990年之后趋于减少，在供给端的财政支持政策逐步由LIHTC计划所取代（图1）。
图表 1 LIHTC方案和公房建设方案的供给规模对比


数据来源：HUD
二、LIHTC计划及其效果评估
　　美国的LIHTC计划于1986年颁布的《税收改革法》设立，并于1990年之后大规模实施。该方案针对供给端进行税收抵免和补贴，且直接以住房项目挂钩，因此，被称为“基于项目的税收支持方案”。该方案的操作特点是：1）开发商和地方ZF共同决定项目建设的具体位置；2）政策设计目标并不完全面向最低收入家庭，覆盖范围的标准设定相对灵活，即有资格获得税收补贴的出租房必须至少有20%的单元可为收入不高于都市区平均收入50%的住户所承受，或者有40%的单元可为收人等于或低于都市区平均收入60%的住户所承受。这使得租金的设定并不直接与某个家庭的收入相关，而是与所在都市的平均收入水平挂钩，具体操作中，开发商通常以租金标准的上限为导向，这是该计划与HCVP方案的不同之一，后者通常是都市收入为20%作为核定标准。3）财政补贴的基准设定取决于中低收入租户的占比及扣除土地成本后的建筑费用，如果全部居民为符合条件的覆盖对象，则可以相关基准上附加一个扩大系数，然而ZF以十年为期限，按照基准额度的一定折现率（通常为9%进行补贴或减税）（例如，建筑成本为100万美元，全部为核准的低收入家庭住户，扩大系数为130%，则补贴的基准额度则为130万，按照期限十年，折现率为9%计算，开发商每年的补贴额为9%*130=11.7万，10年共获补贴额117万）。在此标准下，开发商则可以根据项目的收益率和补贴额度选择最为经济的负债结构，或直接将项目打包成证券化产品，将长期收益短期化。4)在实践中，为了支持开发商供给廉租房，地方ZF及其管理机构还同时开发了多元化的融资渠道，此外，税收补贴的方式也是非常灵活，地方住房金融管理机构在决定符合补贴条件的住房类型时有很大的裁量权，可以有选择地鼓励开发商提供针对老年人和其他特殊需求人群的廉租房，或者有选择地将廉租房建在市区或郊区（图2）。
图表 2 LIHTC 计划的额外融资渠道

额外融资支持政策	覆盖对象
	低收入家庭	老年人	残疾人	无家可归者	其它
免税债券融资	29.1%	31.8%	15.9%	9.6%	20.1%
RHS 515条款融资计划	6.6%	6.8%	6.1%	3.7%	2.6%
联邦组织融资计划	28.3%	30.3%	31.9%	29.3%	30.8%
地方城市发展融资计划	6.0%	5.0%	5.6%	9.5%	5.9%
FHA保险融资计划	3.6%	4.1%	2.2%	2.9%	4.8%
联邦希望6号融资计划	4.2%	1.4%	3.0%	1.4%	2.8%

数据来源：HUD
　　LIHTC计划的实施效果，可以从以下几个方面评估：
　　1、规模、结构与质量：该计划最大的优势在于有效扩大了廉租房供给，它虽然起步较晚，但发展速度很快，1995～2007年间，平均每年完成项目1500个，累计完成18865个廉租房项目，140多万个住房单元。建设结构上，超过60%的项目为新建，其余主要为翻修项目，这里的原因是开发商参与翻修项目的税收补贴率较低，收益相对略低，使得新建成为最受开发商欢迎的选择。建筑类型上，起初开发商倾向于建设中小型项目，平均项目单元数会30个左右，但后来，这种情况逐步发生变化，目前已上升到76（图3）。通常，项目的合格率均在90%以上，但比较而言，城市中心，穷人居住区较为密集的项目质量一直低于郊区（多为针对中等收入家庭的项目）和平均水平，这也显示针对低收入家庭的廉租房质量问题难以完全避免。
图表 3 LIHTC 计划下的廉租房项目建设类型及区位

	市中心区	郊区	非城区	总计
项目规模 (单元)	85.6	90.6	40.4	76.2
项目合格率	93.1%	95.6%	97.2%	94.9%
平均房间数	1.9	1.9	1.9	1.9
新建 翻修 其它	51.6% 46.1% 2.3%	71.7% 27.5% 0.8%	69.9% 29.2% 0.9%	62.2% 36.3% 1.5%

数据来源：HUD
　　2、目标人群定位及租金标准。开发商往往倾向于投资针对中低收入甚至高收入人群的住房项目，低收入人群的住房需求事实上没有得到有效满足。LIHTC 计划支持的廉租房项目租金不仅比其它ZF支持的项目高，而且也倾向于开发市场上本身并不短缺的项目，这使得廉租房项目出现一定的空置。通常对比来看，传统公房中，覆盖的低收入家庭占比为77%，LIHTC 计划下的廉租房仅有56%为低收入家庭，并包含16%的高收入家庭。
图表 4 LIHTC方案和公房建设方案的覆盖对象对比（%）


数据来源：HUD
　　3、区域定位、贫困集中及种族隔离。从区域定位上看，1995～2007年，平均45%的LIHTC项目建在贫困集中度较高的市区，而仅有31%的项目建在贫困集中度相对较低的郊区。从时间阶段上看，2000年之前，郊区项目占比基本处于略微上升趋势，这对于解决贫困集中有所帮助，但2000年之后，这一趋势开始弱化。尽管如此，相比较而言，传统公房在解决这个问题时的效应则更差。
图表3 LIHTC住房建设的区位选择


数据来源：HUD

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关键词：政策效果 住房保障 HTC 低收入 Housing 美国 目标 住房建设 税收抵免 住房保障