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董全亮读书笔记5“圈地之风”的政治经济学：性质、成因及其治理
重庆大学学报：社科版200401，54～57，杜业明
【内容提要】“圈地之风”给中国的粮食安全和可持续发展带来了危害。本文从政治经济学角度对“圈地之风”进行了定性分析，探讨了“圈地之风”勃然兴起的根源，并提出了治理“圈地之风”的若干举措。
内容精华
一、对“圈地之风”的定性分析
（一）“圈地之风”的主要特征 1.土地用途结构调整宏观失序
2.行政权大量侵犯农民的土地财产权 3.土地收益分配格局严重失衡 （二）中国“新圈地运动”与英国“圈地运动”的差别 1.政治环境迥异 2.经济条件不同
3.国情差别很大 二、“圈地之风”的成因分析 （一）现行土地征用法律制度不合理、不健全 1.征地范围含混不清 2.征地程序不规范 3.征地补偿标准偏低，失地农民安置方式单一 （二）现行增量土地供给制度极易导致“政府失灵” 1.增量土地供给制度成为基层政府扩张的财政主柱 2.增量土地供给制度提供了众多寻租机会 3.现行农村土地制度存在严重缺陷 三、“圈地之风”的治理 （一）赋予并落实农民以完整的土地产权和土地发展权 （二）改革现行征地制度 第一，修改现行《土地管理法》，适当提高农民征地补偿安置标准。
第二，积极创新农民征地补偿安置的方式。 （三）推动现行增量土地供给制度创新
一、对“圈地之风”的定性分析
（一）“圈地之风”的主要特征 1.土地用途结构调整宏观失序 国土资源部统计显示，我国耕地保有量已从1996年的19.51亿亩减少到2002年的18.89亿亩，7年间我国耕地年均减少0.46%，耕地减少速率比“七五”期间上升了0.14个百分点，比“八五”期间上升了0.28个百分点。根据国家土地利用总体规划，到2010年我国耕地保存量应该是19.2亿亩。这表明，我国现有耕地总量已低于2010年的规划线。中国的粮食安全已经进入“红灯区”
2.行政权大量侵犯农民的土地财产权 2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73%。据有关部门分析，当前农村的主要矛盾已从过去的乱收费乱摊派变为土地征用。 3.土地收益分配格局严重失衡 据测算，最近十多年间，城市通过“廉价征地”从农民手里“积累”了2万亿元人民币，中西部地区，60%的农村近10年来不仅未能发展，反而趋于凋敝，城乡二元格局进一步强化。现行《土地管理法》规定，农民征地补偿安置费用最高不得超过农用地年产值的30倍。一般地，农用地的平均年产值为800元／亩，那么征地费用最高不超过24000元／亩。调查显示，农民个人只得到全部征地补偿费用的5%-10%，村集体留下20%-30%，其余款项则由乡级及乡级以上政府占有。一般每征用1亩地就伴随着1.5个农民失业，这就意味着“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专家估计，其中有5000万甚至8000万以上的农民将沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”游民。 （二）中国“新圈地运动”与英国“圈地运动”的差别 1.政治环境迥异 1688年的“光荣革命”，英国资产阶级和新贵族联合专政为国体、以议会制君主立宪制为政体的政治构架。为了发展资本主义大农业，维护统治阶级的利益，英国政府公开允许和鼓励新贵族无耻地抢劫自耕农的土地，从而造成了旷日持久的“人道主义灾难”。
“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”。 2.经济条件不同 英国“圈地运动”资本是当时最为稀缺的生产要素。相反，今天的中国总体上并不短缺资本。根据中国人民银行公布的货币政策执行报告，截至2002年底，全部金融机构本外币存贷差额竟高达4.3万亿元。
3.国情差别很大 当时的英国号称“日不落帝国”，殖民地遍布世界各地，粮食安全当然不成问题。而我国则是一个人众地寡的发展中国家，人均耕地仅1.5亩左右，仅相当于世界人均耕地面积（4.2亩）的1/3。在所有大国之中，中国的人地矛盾最为突出。
综上所述，可以把中国的“圈地之风”定性为：在经济社会转型期，各地政府以经济增长为主要目标，以招商引资、兴办各类开发区为主要方式，大量运用行政权，在短期内将大量农用地转为建设用地的过程；它在推动工业化、城市化的同时，削弱了我国的粮食综合生产能力和可持续发展能力，侵犯了农民的土地财产权，造成了一系列严重的社会问题，为中国的持续、全面、协调发展和政治稳定带来令人担忧的隐患；它与中国的主流政治价值观相悖离，与激发民间投资的制度创新迟滞密切相关，与人多地少的中国国情相冲突，应坚决加以制止。 二、“圈地之风”的成因分析 （一）现行土地征用法律制度不合理、不健全 1.征地范围含混不清 现行《土地管理法》第二条强调，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”问题在于：“公共利益”的外延是什么？许多地方用于经营性项目的征地达50%以上，个别城市真正用于公益项目的征地还不到10%。 2.征地程序不规范 现行土地法律法规尚未建立征地听证制度，没有给予农民以讨价还价的权利，征地手续过于简单化，征地过程透明度不高。 3.征地补偿标准偏低，失地农民安置方式单一（货币安置方式占90%） 上文已有所涉及，此处不再赘述。 （二）现行增量土地供给制度极易导致“政府失灵” 在现行法律构架内，国家不允许农村集体土地使用权的流转。农用地转为建设用地以及集体存量建设用地的流转，必须以土地所有权的变更为前提。政府垄断了土地一级市场并获取大量的土地发展权收益，是现行增量土地供给制度的鲜明特征。由于我国没有采取“公共选择”的政府治理模式，因而地方政府有可能成为“拥有独立利益的巨物”。这种政府治理模式与现行增量土地供给制度相结合，催生了“政府失灵”的不良后果。 1.增量土地供给制度成为基层政府扩张的财政主柱 帕金斯认为，政府作为官僚机构的载体具有自动扩张的趋势，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化。政府部门谋求内部私利而非公共利益（被称为“内部效应”），是政府失灵的一个重要原因。据估计，维持县乡两级政府和村委会的正常运转，每年需要6000亿元人民币，如果按70%折算，农村需要支付4200亿元；而县乡村的合法总收入仅为1500亿元，收支相差2700亿元。为了弥补巨额财政赤字，基层政府和村委会只有另辟蹊径搞“创收”，才能生存下去。目前，出让土地已成为基层政府弥补巨额财政亏空的主要途径之一。政府征用农民土地并转手出让给用地单位，可以得到大量的土地出让金。据统计，政府从土地一级市场获得的收入，2001年为1318.1亿元，同比增长了110.91%。大部分土地出让金由基层政府享有。在某些地区，土地出让金已占到基层政府当年财政收入的30%-40%，甚至更高，号称“第二财政”。政府还向土地使用者征收各种土地税费，其分配比例亦向基层政府倾斜。总之，征地数量愈是增长，可供出让的建设用地越多，地方政府的“钱袋子”就愈发殷实，从而越能实现自身的扩张和膨胀。这种机制必然引发“圈地之风”的不断升级。 2.增量土地供给制度提供了众多寻租机会 缪勒指出，所谓“寻租”(rent-seeking)就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”。他认为，官员们可以通过政府管制进行寻租。我国现行增量土地供给制度的运行恰恰依赖于政府对土地用途的管制和土地一级市场的垄断，因而土地成为官员寻租的一大腐败温床。 3.现行农村土地制度存在严重缺陷 “圈地之风”的产生乃至猖獗，根源在于现行农村土地制度——土地集体所有制有其严重弊端，即土地所有权主体虚置。农村土地究竟归乡（镇）政府所有，还是归村委会或者村民小组所有？农民对土地不能形成一以贯之的预期，重当前而轻长远。为实现短期收益的极大化，他们绝不忌讳野蛮地、“杀鸡取卵”式地使用土地。而且，农民不愿意承担对土地进行长期投资以改良土地的责任。反而出现了马克思所深恶痛绝的现象：“一些人垄断一定量土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域。” 三、“圈地之风”的治理 （一）赋予并落实农民以完整的土地产权和土地发展权 有的学者指出，土地产权包括终极所有权及其派生出来的占有权、使用权、产品处置权和收益权等若干权利，而使用权、可转让权和收益权则是三种最重要的产权；应确保农民的这三项权利，从而最大限度地保护农民的土地承包权。
有的学者认为30年的土地承包期过于短暂，应将承包期延长到50年，或者干脆将土地使用权永久性地给予农民。
有些学者还主张用土地私有制取代土地集体所有制，将农村土地的所有权直接落实到农民个人。 只要把《农村土地承包法》真正落到实处，那么农民的土地承包权就相当于事实上的所有权。
关于土地私有化，在近期内不可取。原因有三：
一是土地集体所有制是社会主义的重要经济基础之一，土地私有化对我国上层建筑究竟产生什么样的影响，难以预料，需要充分研究；
二是目前实行的承包制，是政府、集体、农民三者长期博弈的产物，是我国土地制度变迁的结果，农民已经适应了这种制度安排，他们对改制的要求是否普遍急切尚需调查；
三是我国乡村权势阶层的崛起，使得土地私有化分配难以公平、公正地开展。
此外，应尽快确立“土地发展权”概念，赋予农民以农村土地发展权。近几年，我国理论界提出了“土地发展权”的新概念。所谓土地发展权，是基于土地的所有权，从使用权和收益权中分离出来的一种物权，是土地所有权人或土地使用权人通过改变土地现有用途而获取额外收益的权利。而所谓“农村土地发展权”，主要是指农民在以下两种情况下获取收益的权利：一是农用地转为建设用地；二是农村存量建设用地直接进入土地一级市场。
美国农村发展研究所所长罗伊·普罗斯特曼经过精密测算，得出以下结论：按照不同的贴现率，农民30年土地承包权的净现值相当于全部土地价值的75%-95%。因此，土地承包人应得到农村土地发展权收益的75%-95%，而土地所有者可以得到5%-25%。引入“土地发展权”概念，有利于全面正确地认识土地的价值，促进土地的科学利用，同时也有利于从理论和实践上解决对征地农民补偿过低的问题，为合理确定补偿标准提供理论依据。 （二）改革现行征地制度 第一，修改现行《土地管理法》，适当提高农民征地补偿安置标准。
有两种选择方案：一是提高征地补偿的年产值或倍数标准；二是全面考虑被征用土地的区位条件、当地经济发展状况、农民生活水平等多种因素，制定一定区域范围内的综合补偿标准。
第二，积极创新农民征地补偿安置的方式。可以实行“土地换社保”政策，以解决失地农民的长远生计问题；也可划出一部分建设用地，让农民从事开发经营，发展自有产业。以上措施可增加基层政府的征地成本，在某种程度上有利于遏制“圈地之风”。 从长远看，应当把征地范围清晰化、征地方式市场化作为现行征地制度改革的目标。
其一，严格界定“公共利益”的外延，即政府只有在以下几种情况下才可以征用农村集体所有的土地：国家投资的各类重点建设项目及直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目（例如水利建设项目）；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护等社会公益事业；各级党政机关用地。政府不得动用征地权征用农民集体所有的土地为经营性项目供地。
其二，政府为公益性项目而征用农民的土地，应按照土地的市场价格（农地价格与土地发展权收益之和）向失地农民支付补偿费用。基层政府征地权的运用局限于公益性项目，因而征地范围将显著缩小；必须按照土地的市场价格为公益性项目供地，征地成本大大增加，基层政府圈占农村土地的欲望会大为降低。 （三）推动现行增量土地供给制度创新 增量土地供给制度创新的目标是：在政府管制土地用途的前提下，允许农村集体所有的土地直接进入土地一级市场流转，各利益相关者按一定比例和规则分享土地发展权收益。具体操作方案是：第一，根据土地利用总体规划需要将农用地转为经营性建设用地的，可以不变更土地所有权。符合土地利用总体规划且已合法使用的农村集体建设用地可以转让、出租、作价入股等方式流转。第二，农村集体经济组织负责实施集体存量和增量经营性建设用地的流转活动。属于农民承包地转为经营性建设用地的，农村集体经济组织实施的土地流转活动必须接受原土地承包人的监督。农村集体经济组织代表原土地承包人与用地单位达成的土地流转协议，2/3以上的原土地承包人赞成该协议的，协议即可生效，1/2以上的原农地承包人对该协议持异议的，该协议无效。第三，农民集体所有的建设用地进入土地一级市场的，政府可对集体土地流转收益征收“集体土地流转税”，税率应适当高于国有土地增值税率。集体土地流转税按一定比例在各级政府之间分享。除中央和省规定的收费项目之外，禁止基层政府对集体土地流转收益另行搭车收费。第四，集体经营的存量建设用地，其流转收益依法缴纳流转税之后的余额由农村集体经济组织享有。农民承包的农用地转为建设用地的，其流转收益依法缴纳流转税之后的余额按照3:7的比例，由农村集体经济组织与原土地承包人分享。 农村集体所有的土地直接进入土地一级市场流转的良性效应是：第一，农民与用地单位直接谈判土地价格事宜，决策分散化将导致土地交易效率的提高、土地一级市场机制的健全和土地资源的优化配置。农民获得决策权还将使各地竞相低价出让土地的势头得到扭转，土地价格的上升将引致土地投资强度的提高和土地的集约利用。第二，农民在农用地转用和集体存量建设用地流转方面有了知情权和监督权，官员的寻租机会将大大减少，有利于社会收入分配的公平和公正。第三，农民将从集体土地流转中获得一笔不菲的收入，这笔收入将成为农民进城创业的原始资本。如此一来，我国的城镇化进程将在城乡经济统筹发展的基础上进一步加快。此外，政府通过征收“集体土地流转税”参与农民集体土地流转收益的分配，从而有效地维护国家利益。
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