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摘要：监督机关独立于被监督对象是监督有效的前提条件，在这方面，中国古代御史制度有着成功的经验与教训。一方面，古代御史制度在自身独立性建设方面有着系统的制度安排，可资借鉴。另一方面，古代御史制度从根本上并未独立于行政系统，究其原因，可以说与中央集权体制自身的性质有关。利用制度经济学对此现象进行分析，可以更深入地理解这一结论。
关键词：御史系统，独立性，经济学分析。
根据现代政治学原理，监察机关有效发挥监察职能的基本前提条件是保持监察机关相对的独立性。关于此点，实际上中国古代早就有所认识，比如先秦时期的商鞅就指出:“今恃多官众吏，官立丞、监，夫置丞立监者，其以禁人之为利也。而丞、监亦欲为利，则何以为禁?”必须“别其势，难其道”，以达到“事合而利异”的目的[[1]]禁使篇。由于认识到保证监察机构独立性的重要性，因而中国古代在相关制度建设方面，成就显著。尤其是古代御史系统，无论在组织机构、人员配置还是其它各个方面，都有可取之处。这里试对中国古代御史系统的独立性状况进行介绍，并在此基础上进行评价，以便从中吸取历史经验教训，满足现实需要。
一、中国古代御史系统独立性的制度安排中国古代御史系统是对官僚进行监督的主要机关，御史系统的不断发展，主要是适应君主集权的结果。当君主建立起中央集权的政治制度以后，官僚政治逐渐取代了贵族政治。君主通过设官分职的方式治理整个国家，但对于行政官僚并不放心，因而又专设御史系统，对行政官员进行监督。为了保证御史系统对行政系统监督的有效性，最高统治者十分重视保持其监察权的独立性，无论是在组织机构、人事安排等方面，还是在御史系统内部以及御史官员个人之间，都进行了相关制度设计，并取得了一定成果。
御史系统的独立，首先表现为组织机构的独立。以中央御史系统为例，很早就表现出独立于行政系统及军事系统的倾向。秦汉时期，在中央设有御史大夫，专门行使纠察百官、举劾违失的监察权力。在地位上，御史大夫与丞相、太尉同为三公，实为并列关系，已寓有监察独立的含义。不过，在秦汉时期，中央御史系统在机构上尚未完全独立于行政系统之外，从御史府的职掌来看，府内非监察性质的活动较多，如传达制诏、掌管图书秘籍等。汉武帝时，为了加强专制统治，选拔了很多贤良士大夫充当侍中、给事中、散骑等高级侍从职官，组成“中朝”，与以丞相、御史大夫组成的“外朝”形成对峙之局。原本作为御史大夫副手的御史中丞，由于居于“中朝”，逐渐与居于“外朝”的御史大夫脱离关系。汉成帝绥和元年（前8年）以后，御史大夫更名大司空，别置长史做他的副贰，御史中丞一跃而为御史台的实际长官。光武革命以后，为了专权，虽置三公，事归台阁，司空成为“掌水土事”的职官，完全脱离监察系统，御史中丞正式成为御史台的最高长官。但此时御史台又是九卿之一的少府所属的一个机构，仍旧未能独立于行政系统之外。直到东汉末年，御史台完全脱离政府机构——少府，不再兼领其他政务，这标志着独立监督权在中央的完备[[2]]P61-62。自东汉以后，中国历代中央御史系统，如隋唐的御史台，明清的都察院，不论其地位如何，均独立于行政系统之外，实行监察系统内垂直领导体制。
与中央御史系统相比，地方御史系统组织机构的独立要晚得多，这既与最高统治者重中央、轻地方的总体政策有关，也说明了皇权专制有一个逐渐向下延伸的过程。以汉代为例，作为中央委派到地方的监察官——刺史，已经独立于地方行政系统。但在郡、县级别，其监察官督邮、廷掾都是由郡守委派的，同时督邮、廷掾又是郡、县长官的属吏，因而缺乏独立性。
地方御史系统独立于行政系统之外，直到宋代才完全实现。宋制，在路设监司（即转运司、提点刑狱司、提举常平司等），系专门的地方监察机构，具有高度的独立性。宋代在州一级设有通判，号称“监州”，通判既非地方长官，又非地方属官，其独立于地方行政无庸置疑。
地方监察权在宋代形成独立于地方行政的局面，并非偶然。西汉在地方上是郡、国并存，东汉以后，地方官员任职时间较长，又可自辟属吏，形成以门生、故吏以至宗族为核心的政治集团，逐渐形成世家大族，在地方上拥有强大的势力；魏晋以后，更形成门阀世族，皇权对地方更缺乏约束。隋唐两代，关陇贵族及关东世族在地方上仍起着举足轻重的作用。这时虽行科举，但科举选官不占主要地位，且在制度上仍未完善，往往为世家子弟把持。在这种情况下，作为皇权产物的御史系统，在地方上是不可能有大的作为的，其独立性也无法得到保证。
到了宋代，有鉴于唐末藩镇割据的教训，宋太祖加强了对地方的控制，地方御史系统的独立地位，也于此时得到实现。此后，地方御史系统的独立性不断完善，从而使古代御史系统不仅在中央，而且在地方实现了组织独立。
中国古代御史系统的独立性，不仅表现在组织机构的独立方面，还表现为相关官员的人事安排方面。秦汉时代，御史主要通过察举、辟除、任子等选官方式选任，很大程度上控制于宰相、大臣手中。曹魏时代，御史的选任由尚书台吏部曹掌握，仍未摆脱行政系统的控制。到了后魏宣武帝延昌年间，御史改由台官自选，在任用方面已注意减少行政力量的制约。不过，到了隋代开皇年间，又出现反复，废除了台官自选御史之制，改由中央吏部铨选[[3]]卷28《百官志下》，或由三省长官荐举，皇帝敕授[[4]]卷14《选举二·历代制中》。
到了唐代，御史选任的最终决定权已由皇帝掌握。御史可以由御史台自辟，有时由皇帝亲选，有时则由御史台长官与尚书、门下两省共同商定。但无论哪种方式，都得由皇帝敕授[[5]]卷60，监察御史。到了宋代，君主进一步强化了对御史系统官员的任用权。宋代中央御史官员由皇帝亲选，地方监司、监州由吏部考选后亦须报皇帝批准，一般不准中央及地方行政长官干预。到了明代，除了仍然坚持皇帝在御史官员任用方面的最终决定权外，还发展出考选制度，逐渐取代了荐举之制，这对于增强御史的人事独立，意义重大。清代御史的选任，更突出皇帝的控制。比如在考选方面，出现了由皇帝面试的现象。
纵观历代御史的选任方式及权属可以发现，其权属随着君主专制的发展强化，考选裁夺权也不断集中到皇帝一人手中，选任方式从大臣荐举趋向荐举、考试、试用三途结合。这就从措施制度上防止了权臣以操纵选举来控制御史的弊端发生，在一定程度上保证了御史官员队伍的素质和御史官员人格的独立性[[6]]。
中国古代除了通过组织机构及人事安排来保证御史系统独立于行政系统外，还通过种种方式，保证御史官员之间的独立性。它主要表现为御史官员独立于主管领导及其他御史的弹劾、上奏之权，如汉朝规定，御史大夫对御史，“有令不得擅使[[7]]卷78，《萧望之传》。”唐代御史与御史大夫之间也是“竞为官政，略无承禀”、“各得弹奏，不相关白[]卷60：御史台上”。明代《宪纲》则规定，御史差满回京，“不须经由本院，径赴御前复命”，并有弹劾都御史的权力。各御史官员之间，无论地位高低，“例得互相纠绳，行事不相牵制[[8]]列传第76。”
二、中国古代御史系统独立的制约因素由于中国古代比较注重御史系统的独立性，因而在一定程度上保证了其监察的有效性，历史上出现了不少“威仪震摄百官”、“直声闻天下”的御史。御史在传统政治生活中，始终扮演着重要角色，并起着激浊扬清的作用。
不过，历史事实也告诉我们，御史系统独立性的制度设计，始终受到各种势力的挑战，在现实生活中，普遍存在御史与行政官员互相勾结的现象，这在很大程度上损害了其独立地位。以明代为例，当御史出巡时，尚未离京，“密属之姓名，已盈私牍”；刚到达巡察之地，则“请事之竿赎，又满行台[]丘橓传”。这些御史面临各种关系，很难独立办案，只有选择与行政官员同流合污。
御史接受行政官员的引诱，实际上是御史的社会属性挑战其官僚属性的表现。一方面，御史作为官僚系统的一员，应遵守相应的行为准则，其中保持对于行政官员的独立性，就是一项重要内容。另一方面，御史作为具有社会属性的个人，又不能不遵守相应的社会伦理，这个社会伦理就是人际关系的家族化或泛家族化。正如梁漱溟指出:“中国就家人父子兄弟之情，推广发挥，以伦理组织社会，举社会各种关系而悉伦理化之，亦即家庭化之。”[[9]]P358中国古代的官僚每人都有一张关系网，其中的关系有亲属的、同乡的、同年的，座主门生的，等等，结成层层的关系网络。关系网中的官僚互相关照，互相提携，互相利用。没有关系网，官僚则难以生存。而有了关系网，则更利于于官场成功，即使出了问题，也有人出头摆平。
由于关系网对于官僚的仕途成功有着重要意义，因而大多数官僚都不可能自绝于关系网之外。作为御史也是如此，御史之职只是他们仕途生涯中的一站，为了谋求不断升迁，他们也不得不利用同乡、同学、门生、故旧、姻亲等关系，为私人谋取福利。在这种情况下，他们在私人关系方面是不可能独立于行政官员的。
事实上，御史在保持与行政官员的独立性方面，不但面临社交方面的压力，有时候还会直接面临行政官员的威胁。尽管传统政治的主流是君主专制，但在特定情况下，也会出现一些权臣。这些权臣或明或暗控制了朝政，因而对其他官员握有生杀予夺大权。在这些权臣面前，御史的独立性是不堪一击的。南宋贾似道专权时，朝中大小事务，包括台谏诸事，“不关白不敢行”。明代张居正专权时，制定了令六科和六部向其汇报的制度，科道官员反而要受张居正的监督，御史自然难以独立于行政系统。在这种情况下，如果御史不买权臣的账，就要面临很大风险。以宋代的御史中丞吕诲为例，他对于行政官员，不管位高权重还是天子亲信，皆“视之若无睹，正色直辞，指数其非，不去不已”，但吕诲本人却由于“迕犯大臣”而先后三次被贬官[[10]]卷76，《右谏议大夫吕府君墓志铭》。面临来自行政系统的压力，御史不可能不进行利害权衡，其结果必然是“惧有司披拾报复，往往顾忌缄默[[11]]卷260，成化二十一年正月乙丑”，或主动与行政官员相勾结。南宋韩佗胄专权时，“言路皆佗胄之党”[[12]]韩佗胄传。明代魏忠贤当政时，其干儿义孙中也有许多御史官员。
御史系统的独立性，除了遭到来自行政系统的破坏以外，有时候还会受到专制君主的消极影响。前已言之，保证御史系统的独立性，本是专制君主要追求的目标，为什么君主自身还要破坏它呢？这并不奇怪，君主要求保证御史系统的独立性，根本目的还是实现自身利益最大化。但是，在特定情况下，君主也会实行一些变通，包括牺牲御史系统的独立性，来保障自身利益。这也就是说，君主在对各种制度具有实用主义态度，对于御史系统也是如此。如果需要，君主也会牺牲御史系统的独立性。比如王安石在变法时，大臣对变法议论纷纷。神宗认为主要原因在于“朕置台谏非其人[[13]]卷210”，结果“谏官御史以安石去者凡二十人[[14]]卷8”。再如汉代的刺史，本来是中央派到地方的专职监察官员，对于郡守有较高的独立性。但到了东汉后期，随着形势的变化，汉成帝希望增强对地方的控制，因而有意提高了刺史的地位，改刺史为州牧，秩从六百石增至千石。东汉末年，州牧又取得了典兵之权，从专职的监察官员变成总管地方军、政及监察大权的一方诸侯。州牧一身三任，违反了监察与行政相互独立的基本要求。但是，既然最高统治者认为这符合自身利益，因而监察机关是否独立于行政机关，也就不重要了。
此外，任何制度都要受到其它制度的制约，御史制度作为传统政治制度的一项内容，其效用也会受到其它制度的影响。比如对官僚的考核制度，也在一定程度上影响了御史系统的独立性。以汉代为例，所有刺史都必须参加朝廷统一规定的定期常规考核,而主持考核的官员，除了御史外，还有作为行政官员的丞相。再以唐代为例，唐代曾一度规定，弹奏高级官员如中书门下五品以上，尚书省四品以上，诸司三品以上，须“书而进之，并送中书门下。”[]职官由于御史在某些方面要受到行政官员的制约，他们的独立性也会遭到破坏。尽管这些规定不利于御史的独立性，但对于专制君主而言，他们也不能不这样做，毕竟他们对于御史也是不放心的，因而总希望让行政官员与御史官员“互纠”，其结果反而是御史与行政官员不得不进一步勾结起来。
三、古代御史系统独立性丧失的经济学分析中国古代对于御史系统独立性方面有着系统的制度设计，但其实践情况并不理想。对此现象，学术界已有广泛的讨论。但在进行解释时，多侧重于从政治学的角度进行考察。本文拟引入经济学理论，尤其运用新制度经济学的委托-代理理论，对此问题进行探讨，从而对行政官员、御史甚至皇帝在御史系统独立性方面的行为方式，做出新的解释。
在运用委托-代理理论进行解释之前，有必要对委托-代理理论自身进行介绍。委托-代理理论是20世纪60年代末以后一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。罗斯最早提出了现代意义上的委托代理概念：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。”[[15]]在这些经济学家看来，在现代公司中，股东与经营者之间存在一种委托-代理关系。其中全体股东作为委托人，并不直接参与经营，而将经营权授予经营者，因而股东为委托人，经营者为代理人，双方形成了委托-代理关系。
两权分离以及委托-代理关系的形成，客观上有利于提高决策效率，并通过经理人的职业化来提高企业经营水平。但也会产生一系列问题，即所谓“代理问题”。这是因为，委托人和代理人都是追求自身利益最大化的“经济人“，但双方的利益并不完全一致，有时甚至是矛盾的，用经济学上的说法就是二者之间潜在地存在着激励不相容。在这种情况下，代理人客观上有着牺牲委托人利益谋求自身利益最大化的可能性。与此同时，委托人与代理人之间存在严重的信息不对称，代理人总是比委托人了解事情的真相，这为代理人牺牲委托人利益经谋求自身利益最大化提供了现实性。
委托-代理关系不仅存在于现代企业中，同样存在于君主与御史官员之间。其中君主作为委托人，授权御史官员对于行政官员进行监督，以保障自身利益。而御史作为代理人，则是代表君主利益，对行政官员进行监督，同时获得相应的报酬。御史与君主不但存在委托-代理关系，同时也符合“经济人”特征。不管君主或士大夫怎样宣扬其合作的道义性，都无法否认双方各取所需的事实。对此问题，法家认识的很清楚，认为君主与官僚之间从本质上说是一种交易关系，即“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市[[16]]难一”，无论君主还是官僚，均符合经济学家关于“经济人”的特征。同时，君主与御史之间，也符合激励不相容及信息不对称的特点，君主希望以最小的代价，获得御史最可靠的服务，从而减少自身损失；而御史则希望以最小的努力，获得最大的报酬。甚至希望进一步扩大君主的损失，以增进自己的收益。
一般而言，委托-代理关系所导致的代理问题，可以通过一定制度设计来解决。比如公司中股东大会、董事会及经理的权力配置，就是通过分权制衡的方式，来达到相互监督、相互制约的目的，从而保证股东利益的。公司的这种制度设计，应当说与传统御史的制度设计有相似之处，古代中国不但注重御史系统与行政系统的组织独立，也注重御史系统与行政系统的人事独立，同时更注重御史内部人事的独立，甚至在御史系统之外，另设监察系统。究其目的，也是形成御史现行政官员、御史官员之间以至御史与其它监察官员的监督制约机制，最终保证君主的利益不受过度危害。
但是，为什么这样复杂的制度设计却未能如公司那样发挥预期效果呢？实际上这与传统集权政治下，君主与御史委托-代理关系的特殊性有关。这种特殊性表现在，一是双方的信息不对称更为严重，二是君主作为国家的“所有者”，其“产权”较为特殊，君主在对御史监督的动力方面，缺乏刚性，因而抱有实用主义态度。
以双方的信息不对称而言，相对于君主，御史肯定处于信息优势地位。只不过这种信息不对称的情况更加严重，以至君主根本不可能了解真相，从而使御史的机会主义倾向很难得到发现并受到惩处。我们知道，在现代公司中，股东与经营者也存在信息不对称问题，但股东在信息方面的劣势可以通过股东在人数方面的优势得到缓解。众多股东可以通过多种途径了解真相，因而可以在某种程度上对经营者构成制约，相对来说增加了经营者违规的风险。但在传统集权政治下，一切权力来自君主，御史的监督权力也来自君主，并对君主负责。但御史是否对君主负责，最终还取决于君主的监督力度。但是，不管君主精力多么旺盛，都不可能直接对每一位御史进行监督，而只能采取以官制官的方式，实行间接监督。这时候，君主更难获得有效信息，吴思称皇帝也是冤大头，不是没有道理的。在君主与御史以及百官信息严重不对称的情况下，御史奉公守法，未必得到君主的认可，反而由于在官场中破坏了其它官员的发财之路而成为“另类”，从而成为利益集团的牺牲品。在这种情况下，御史奉公守法的成本极高，而利用权力寻租的风险极小、收益极大。御史选择与行政官员同流合污，从经济上考虑更为划算。实际情况也是如此，当御史到地方例行检察时，他们所到之处，“诛求责取，至无限量”，行政官员则“答应奉承，惟恐不及[[17]]卷8，浚川奏议集•遵宪纲考察御史疏。”御史完全将自身权力转化为寻租的工具，究其原因，也是因为他们选择与行政官员同流合污，风险小而收益大。
为了保证御史严格按照法律规定履行职责，保证御史系统独立于行政系统之外，最高统治者也采取了诸多措施。常见的办法是在御史系统之外，另设监察机关，对行政官员以及御史同时进行监督。早在汉代，在中央就形成了中丞、司隶、司直三套监察系统。到了明代，除设有完善的御史系统外，还通过东厂、西厂、锦衣卫履行监督之职。皇帝通过在御史系统以外另设监察机关的方式，能在一定程度上制约御史与行政官员相勾结的现象。但是，这种制约作用在总体上还是有限的。这是因为，御史以外的监察官员，同样存在被御史或行政官员收买的危险，他们也面临着严格执法与利用权力寻租的选择。因而，在集权体制下，这种严重的信息不对称是根本得不到解决的。
至于君主对御史系统的独立性持实用主义态度，也是在中央集权体制下，“产权”不明晰的情况下追求收益最大化的结果。一方面，君主将整个国家作为自家产业，似乎是国家的“所有者”，但御史与行政官员勾结以谋取经济上的利益，最终危害的却是百姓利益。因而，只要这些官员的行为不太出格，专制君主大多予以谅解。甚至有的时候，君主还放任大臣的贪渎行为，以换取其在政治上的忠诚。另一方面，君主作为“经济人”，存在价值目标多元化的特点，因而任何制度都是工具，只要对其有用，君主就倾向于进行强化；一旦这种制度成为障碍，君主也会主动破坏它。在这种情况下，任何制度都是有弹性的，御史系统的独立性也是如此。两种因素共同作用，也就决定了专制君主对于御史系统独立性的实用主义态度。宋神宗为了减少“变法”阻力，不惜让监察系统接受王安石的控制；汉成帝为了应对地方危机，不惜让刺史取得了行政权，都是这种价值追求的表现，都是实用主义态度的反映。
无论是信息严重不对称还是“产权”不明晰下君主的实用主义态度，实质上都与中央集权体制有关。事实上，仅仅委托-代理关系并不能决定御史的行为方式，因为委托-代理关系是可以通过一定制度安排加以克服的。只有中央集权体制下的委托-代理关系，才是无解的。正如公司治理通过经济民主来克服代理问题一样，要让御史受到有效监督并保证其独立性，也只能通过实行政治民主实现。只有实行民主政治，监察系统同样受到全体人民的监督，信息不对称的问题才能解决；同样，只有实行民主政治，利益相关的全体人民才有监督的动力，监察系统受到的监督才是刚性的。但在古代中国，这是根本不可能实现的。这也是御史系统历经2000年发展，始终难以独立于行政系统的根本原因。
综上所述，中国古代御史系统在独立性设计方面多有创举，然而效果并不理想，主要原因是在中央集权体制下，御史与君主之间的委托-代理关系不可能得到解决。这也给我们有益的启示，既在监察制度的建设方面，单纯的寻求监察系统的独立性设计并不能真正解决问题，只有不断扩大民主，让更多的利益主体参与到监督中去，才能克服全体人民与监察机关信息不对称、监察机关监督无动力的弊端，最终使监察机关不得不依照法律规定进行监督，这样其独立性才能真正得到实现。如果单纯就制度自身进行所谓的“完善”，即使再“完美”的制度，最终也是无效的。
[①]高新伟（1969年6月—）河南商水人，河南大学经济学院副教授，历史学博士。主要研究方向：中国监察制度史、中国社会经济史。
[[1]]（战国）商鞅·商君书[M]·上海：上海古籍出版社，1989.
[[2]]邱永明·中国封建监察制度运作研究[M]·上海：上海社会科学出版社，1998.
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[[7]]（汉）班固·汉书[M]·北京：中华书局，1962.
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[[11]]中央研究院历史语言研究所校·明宪宗实录[Z]·北京：中国书店 1983.
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[[13]]（宋）李焘·续资治通鉴长编[M]·北京：中华书局，1979-1993.
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[[15]]Ross, Steven, (1973). The economic theory of agency: The principal's problem. American Economic Review, 63(2): 134-139.
[[16]]（战国）韩非·韩非子[M]·上海：上海古籍出版社，1989.
[[17]]（明）王廷相·王廷相集[M]·北京:中华书局，1989.
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