城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨

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摘 要：从2003年提出“统筹城乡”开始，到2007年十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，标志着我国城乡关系已进入了国家战略主导下的“以城带乡”阶段，推动了城乡一体化规划的大量开展，这一规划完全不同于1990年代以解决乡村工业化所产生的空间“碎片化”问题为核心的问题导向的规划，而是在充分把握“主体与边界”、“阶段与模式”、“非农化实现形式”、“经济与社会协调发展”、“制度创新的方向”等几方面内容的基础上，以形成“城乡经济社会发展一体化新格局”为核心的目标导向的规划，制度创新和空间组织是支撑规划的两大主体内容。　　关键词：城乡关系，城乡一体化规划，战略转型
　　规划的理论创新往往发端于新规划类型的出现和大量实践，包括“战略规划”、“城乡统筹规划”、“县（市）域总体规划”等在内的每一次新规划类型的出现，都极大地推动了规划界对于城乡发展基本规律更为深入地认识和规划体系自身的改革。从名称上看，“城乡一体化规划”早在1980年代伴随着苏南地区乡村工业化的发展就已经提出并付诸实践，但在内容上，当时的规划主要解决的是乡村工业发展所带来的城乡用地矛盾及空间利用“碎片化”的问题，其着眼点仍然是城市。真正在内容上以“城乡关系”为重点的城乡一体化规划却是在近年来伴随着国家对于城乡关系整体战略性思维的调整而展开。2007年“形成城乡经济社会发展一体化新格局”以党的报告的形式上升为国家战略，以及2008年《城乡规划法》的颁布实施，标志着我国城乡关系进入新的发展阶段。这势必会进一步推动“城乡一体化规划”的大量开展。新形势带来了新要求，也提出了许多值得探索的问题。笔者在充分认识城乡关系发展新阶段的基础上，试图从“主体与边界”、“阶段与模式”、“非农化的实现形式”、“经济与社会协调发展”、“制度创新的方向”等几个视角来探索新时期城乡一体化规划的特点和内容主体，目的在于促进城乡一体化规划更加广泛地讨论与实践。
　　1  城乡发展的新阶段与城乡关系的战略转型
　　1.1  城乡发展的新阶段：城乡经济社会发展一体化的提出
　　城乡关系历来是影响我国发展和稳定全局的战略性问题，“城乡互助”的思想作为基本经济纲领在建国初期具有临时宪法地位的《共同纲领》中就已经被提及（武力，2007）。但在实践中，出于对快速实现中国工业化的战略追求，在20世纪中叶后的漫长岁月中，城乡关系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。并通过一系列差异化的制度设计，形成并强化了城乡的二元结构。
　　1.1.1  改革开放前的强制性“以乡促城”
　　1949-1978年，我国最根本的问题是解决吃饭问题并实现工业化，在“工业导向、城市偏向”的整体发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式下，农业的意义除了解决吃饭问题外，更重要的是为工业化提供积累和降低成本。这一时期的城乡关系核心特征表现为：农产品不平等交易、城乡劳动力之间的非自由流动、城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，实际上是“城乡二元结构”凸显的过程（谢垩，2007）。但这种城乡二元带有明显的政府导向性色彩，即国家通过包括农产品统购统销、人民公社制度和户籍制度在内的一系列城乡二元化的制度设计来强制性推行。本质上看，实际上是政府对城市和市民实行“统包”，对农村和农民实行“统制”。
　　1.1.2  2000年以前的市场化“以乡促城”
　　1978年后，农村和城市都进行了市场化改革，激活了城乡生产要素，释放了城乡的生产力。更为重要的是，城乡之间带有强制性色彩的制度藩篱逐渐被拆除，城乡相对封闭的格局被打破，生产要素实现了一定程度的自由流动。市场化条件下，由于工业收益大于农业收益的市场效应，农村的劳动力、土地、资本等生产要素自发地快速向城市流动，极大地促进了城镇化的发展。但是，由于城市利益集团的压力和传统体制的遗留，城乡之间的差距、农民和农村的弱势地位并没有改变。城乡关系中“以乡促城”的格局由改革开放前政府导向下的强制性色彩，改变为利益集团和资本导向下的市场化色彩。农民和农村通过廉价劳动力的供给、土地资源的廉价出让和乡镇企业的直接投资等方式，继续为城市和工业的发展提供强大的要素支撑。在实践中，产生了“农民工”、“失地农民”等中国特色的词汇。
　　1.1.3  新时期国家战略主导下的“以城带乡”
　　进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国城乡关系进入了新的发展阶段。2003年，党的十六届三中全会，明确提出了“五个统筹”的战略思想，“统筹城乡”发展上升为国家战略，并首次明确提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。之后，2004年十六届四中全会，胡锦涛总书记提出的“两个普遍性倾向”；2005年十六届五中全会，“社会主义新农村”建设的提出；直到2007年十七大“形成城乡经济社会发展一体化新格局”
　　的明确提出，标志着国家在战略层面真正进入了推进城乡经济社会发展一体化的新阶段。新时期，城乡关系发生了战略性转型：首先，国家在战略上对城乡关系的认识由“城乡分治”、“大力推进城市化”进入了“以工促农、以城带乡”的城乡经济社会发展一体化阶段；其次，相应的城乡改革，由经济领域拓展到包括免征农业税、农村义务教育免除费用、建立新型合作医疗等社会领域，也拓展到基础事权、调整各级政府关系的体制领域。
　　1.2  城乡经济社会发展一体化的内涵要求
　　城乡经济社会发展一体化是城乡关系演进的最高阶段，伴随着工业化和城镇化的深入发展而得以实现，并依赖于工业化和城镇化的快速扩散。从内容主体上看，城乡经济社会发展一体化不仅仅是包括城乡关系，还包括经济与社会之间的关系，是对过去“重城轻乡”的修正，也是对过去“重经济轻社会”的修正，强调的是多元主体之间全面的统筹协调。
　　从内涵上看，城乡经济社会发展一体化的实现应该包括4个方面：①城乡资源高效地综合利用；②生产要素在城乡之间的自由流动；③公共资源在城乡之间的均衡配置；④城乡经济发展与社会发展的融合。
　　在内容上，城乡经济社会发展一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化两个方面的核心目标。其中，城乡经济发展一体化的内涵是城市（镇）与乡村在产出效益上趋于一致，重点是促进城乡经济要素（包括组织、资源、市场、劳动力、技术、信息等）的多维传播和融合。实现途径包括：加快城乡经济发展、完善城乡经济结构、增加城乡经济联系和优化城乡经济布局四个方面。城乡社会发展一体化的内涵则是城市（镇）与乡村居民生活质量趋于一致，重点是城乡居民具有同等的生活待遇和发展机会。实现途径主要包括：加快城乡社会建设、促进城乡公平发展、均衡配置城乡公共资源、统筹协调经济发展与社会发展等几个方面。
　　而城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化实现的关键在于空间的落实和制度的保障。因此，对于以“形成城乡经济社会发展一体化新格局”为目标的城乡一体化规划而言，其完整的内容体系应该包括城乡经济发展一体化、城乡社会发展一体化、城乡空间发展一体化和城乡制度一体化4个方面的内容（图1）。其中，空间一体化和制度一体化是经济一体化和社会一体化的重要支撑和保证。

　　2  国内城乡一体化规划的研究与实践探索
　　城乡一体化是中国首创的词汇，但其思想渊源却早在马克思、恩格斯的“城乡融合”观点中就有所体现。从本质上看，城乡一体化解决的核心问题是“城乡二元”。一直以来西方学术界对于“城乡二元”的研究，基本上从两条平行脉络展开：一条是对于“经济二元”的研究，侧重点是工农产业关系，发端于刘易斯的“二元经济结构论”；另一条是“空间二元”的研究，侧重点是城乡关系，代表人物是弗里德曼、麦基等。两条脉络平行推进并由此带动了发展经济学和空间经济学的大跨步发展。对城市规划学界而言，其最早的城乡一体化思想发端于霍华德的“田园城市”，但彼时也仅仅作为一种思想启蒙存在。直到1980年代加拿大学者麦基（T.G. Maggie）基于对亚洲城市化模式的大量实证研究，提出的以城乡一体化区域（Desakota）为基础的城市化空间模式才真正对空间规划产生具体的指导作用（史育龙，1998）。
　　近代以前，中国城乡关系具有明显的同一性，即经济上，城市和乡村共同建立在农耕文明自然经济基础上，城市工商业发展有限，只能依赖乡村为城市提供生存基础。城市在政治上统治乡村，经济上却又依赖乡村（罗朝晖，2007）。解放后，国家整体上的“城市偏向和重工业导向”逐渐强化的是“城乡二元结构”。因此，在1980年代以前，“城乡一体化”作为一种概念在我国文献中鲜有提及，更谈不上规划实践。之后，从概念的提出到规划的大量实践大体可以分为3个阶段。
　　2.1  1980年代城乡一体化思维的拓展阶段，研究引导实践
　　国内真正开始提“城乡一体化”概念源于农业部1980年代在无锡农村的现代化建设试点。1983年苏南地区最早开始城乡一体化规划的实践，其最重要的背景是乡镇企业带来的乡村工业化蓬勃发展，并由此产生的城乡之间联系加强和矛盾的出现，规划的编制也仅仅局限于城市建成区范围之内。整体而言，整个1980年代仍然是城乡一体化思维的拓展阶段，主要是对国外相关经验和理论的介绍和引进。期间，1982年“市带县”管理体制的施行，出发点是推进“以城带乡”，但由于当时城市本身处于城市化补偿阶段，客观上导致了乡村各类资源要素向城市的集聚，加剧了城乡二元结构。
　　2.2  1990年代城乡一体化规划的探索阶段，实践丰富研究
　　1990年代，城乡一体化经过上一阶段的引入和推广，已经开始在中国较为广泛地流传，并且一时间成为新闻媒体报刊文章等的流行词汇。相关学术研究不但在量上增加，而且范围和内容越来越广，包括了城乡一体化概念、内涵、研究框架、目标、动力等各方面（邵波，1995；邹军、刘晓磊，1997），《城市规划》期刊甚至为此开辟了专栏进行探讨。
　　更为重要的是，这一时期从解决乡村工业化发展带来的城乡土地利用、环境污染、基础设施等方面的问题出发，在经济相对发达的长三角、珠三角等地区出现了大量的城乡一体化规划实践。比较典型的如南海城乡一体化规划、温岭城乡一体化规划等。规划实践引导了城乡一体化的研究由简单地探讨城乡一体化系统的建设、城乡一体化的内涵，转变为从指导规划实践的角度对其进行系统的论述（甄峰，1998）。
　　整体而言，1990年代的城乡一体化规划，主要针对的是农村工业化所产生的城乡空间利用方面的矛盾，规划的基本思路是“问题导向”。其积极意义是，真正在规划实践层面拓展了规划的空间范围，并一定程度上为后来《城乡规划法》的颁布提供了来自于实践的基础。但从规划的内容看，其本质上仍然关注的是变农村工业化带来的诸多“半城市化”、“泛城市化”为真正城市化的问题，着眼点依然是城市，而非城乡关系的良性互动。
　　2.3  2000年以来城乡一体化规划的蓬勃发展，研究反思实践
　　进入2000年以来，在“统筹城乡”上升为国家战略并逐渐成为共识的大背景下，城乡一体化规划在不同空间尺度和不同地区大量展开。但从规划的方法和内容上看，仍然延续的是1990年代基于解决城乡空间利用矛盾的内容体系，对于“城乡一体化”的理解仅仅是规划范围的扩大，很少真正地探讨“城乡关系”，更谈不上深入地解决“经济与社会一体化”问题。一定程度上讲，在国家明确提出“城乡经济社会发展一体化”的当下，传统的城乡一体化规划思路已经难以满足新形势下的新要求。
　　相应地，这一时期理论上对于城乡一体化规划的相关研究，更多的也是侧重于对前一阶段大量开展的规划的回顾、总结与反思（赵燕菁，2001；石忆邵，2003；袁奇峰等，2005）。

3  新时期城乡一体化规划的理论思考
　　3.1  主体与边界明确规划的实施主体，并基于实施主体的事权边界确定规划的内容体系，是城市规划界对于长期以来规划实施不力症结深入思考后给出的答案。尤其是，2008年《城乡规划法》的颁布实施，进一步强调了规划的公共政策属性和“一级政府一级事权”的原则。规划作为政府职能，第一不能超越其行政辖区，第二不能超越法定的行政事权（张勤，2003；石楠，2008）。
　　新时期的城乡一体化规划，既不能把它视为空间范围扩大化后的城市总体规划，也不能把它等同于传统城镇体系规划的细化，而是应该定位为以优化“城乡关系”为重点的区域规划。规划的内容乃至成果的表达方式，必须立足于政府的事权，面向操作实施。
　　需要明确的是，城乡一体化规划的实施主体是各级政府，而不是各个部门。按照“一级政府一级事权一个规划”的思路，规划强调整合同级政府各部门的事权，对于涉及城乡经济、社会发展的各项事业进行统筹考虑，对于涉及空间发展和资源利用的各类规划进行综合。
　　不同层级政府之间的城乡一体化规划，应遵循上级政府的规划，以尊重下级政府依法享有的决策自主权为前提。省级层面的城乡一体化规划强调指导性，重点在于确定城乡经济社会一体化发展的目标体系和总体战略，创新保障城乡经济要素自由流动的政策机制，明确实现基本公共服务均等化的途径和设施配置指标体系，控制对省域整体发展不利的开发活动，提出城乡资源统一利用、生态环境统一保护和城乡基础设施统一配置的方案。成果表达的最主要方式是在划定空间禁止开发边界的基础上，进行政策性分区，凸显规划的综合性和政策指引作用。市县级层面的城乡一体化规划强化操作性，尤其对于城乡产业发展、社会设施配置、人口流动、用地增减、基础设施、资源利用和环境保护等内容要做到定量、定位。
　　3.2  阶段与模式
　　城乡关系的发展具有阶段性，一定程度上讲城乡一体化既是一个目标，更是一个过程。对于以优化“城乡关系”为核心的城乡一体化规划而言，明确城乡发展的阶段性是规划的第一步，也是确定规划目标体系、选择发展战略的基础。动态来看，城乡关系整体上呈现出一种由自发走向有序、由城乡分离走向城乡融合的发展演变规律，体现出由低水平的城乡均衡向高水平均衡的转变。判断城乡发展阶段，是客观识别发展特征、决定规划取向的前提。以海南为例，从城乡收入差距来看，2008年其城乡收入比为2.9：1，低于全国3.9：1的平均水平，也低于广东、重庆等相对发达的省市，说明其城乡发展相对均衡。但其城乡收入平均水平却远远低于全国平均水平，反映了城乡的相对均衡是建立在城乡均不发达基础上的低水平均衡。因此，其城乡一体化规划的基本取向是，在保持城乡经济快速发展的基础上，实现低水平均衡向较高水平均衡的跨越。
　　由于城乡地域特征、发展动力、基础条件等的不同，城乡一体化的实现模式在不同地区存在差异，整体而言可以分城市带动、乡村发展、城乡互动、网络化等不同类型（表1）。在判断城乡关系整体发展阶段性来引导规划基本导向的同时，更为重要的是，识别规划区内不同地域城乡关系所处发展阶段的差异，选择不同的“城乡一体化”实现模式，作为空间“分区分类”引导发展最为根本的依据。

　　3.3  非农化的实现形式
　　从内涵上来看，新时期的城乡经济社会发展一体化，核心是实现非农化。但具体的实现形式，却需要根据不同地区发展的独特性判断进行恰当的选择。
　　从国内外发展的经验来看，非农化的实现通常包括以下几种形式：①通过大城市的工业化，走集聚型城市化道路，实现农村劳动力的转移就业，在城市中实现非农化。这是城市化的传统路径，也是具有普遍意义的非农化实现形式；②通过乡镇工业化，大力发展小城镇，带动农村剩余劳动力就近转移就业，譬如我国苏南地区的“苏南模式”和日本的小城镇发展等；③通过农业产业化，提升农业生产效率和农民生活水平，在不转移就业的情况下实现“非农化”效益。最为典型的是德国的巴伐利亚“等值化试验”，在农村通过土地整理和村庄改造，实现农业的产业化经营，并逐步消除农村在生产效率和生活质量等方面与城市的差异；④通过乡村产业由农业向服务业和制造业的转化，就地实现非农化。典型的如美国，在城市化高度发达的今天，仍有21%的人口居住在农村，这些人口中58%的收入来源于乡村非农产业的发展，尤其是服务业。
　　因地制宜地选择非农化的实现形式，本质上是为有针对性地确定规划所要采取的城镇化战略。我国地域广阔，不同地区的发展条件和动力来源各异，各地的城镇化基础也并不相同，注定了传统的大城市集中型的城镇化道路并非适应我国的大部分地区。不同的非农化实现形式反映在空间上就决定了不同的城镇化道路，也决定着城乡基础设施、公共服务设施空间配置的不同方式。
　　3.4  经济与社会协调发展
　　新时期，城乡一体化规划的基本要求是“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。由城乡一体化到城乡经济社会发展一体化的改变，决定了规划在内容主体上，既包括城乡，还包括经济与社会。新的规划是统筹城乡关系，统筹经济与社会关系的综合。经济与社会发展的分析，由作为传统空间规划中的背景与目标，变为规划的主体内容之一。
　　基于此，规划必须首先从城乡一体化的角度思考经济、社会所包括的内容体系。经济方面的核心是增强城乡经济之间的联系，具体包括：从产业链角度的产业自我延伸和完善，各产业之间的优势互补，以及城乡产业之间的相互协作共赢等；社会方面的核心是实现城乡公平发展，具体包括：城乡人口的自由流动和统一就业，发展资源和机会的公平分享，社会保障的一体化，以及基本公共服务的均等化等方面。
　　其次，必须思考和回答如何促进经济与社会协调发展的问题。长期以来，我国的社会发展滞后于经济发展，社会发展一直没有独立地纳入到我国发展的总体格局当中。解放初期，重点强调的是政治与经济关系，社会发展的相关内容涵盖在经济关系，也就是经济基础中考虑；改革开放后，从第6个五年计划（1980—1985年）将名称由“国民经济发展五年计划”变为“国民经济和社会发展五年计划”开始，才正式将社会发展作为重要内容纳入到国家的总体格局中。但是在实际的发展过程中，经济发展仍然为核心，并强调通过经济发展带动社会发展，经济建设仍然是主体，社会发展处于次要地位。直到十六届四中全会从建设社会主义和谐社会的角度，提出“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，社会发展作为独立内容才真正上升到国家总体发展的格局之中。新时期的城乡一体化规划，需要结合本地的独特性，探索实现经济与社会协调发展的具体途径和措施。
　　3.5  制度创新的方向
　　城乡一体化的目的是解决“城乡二元”，无论是经济二元，还是空间二元，都是最终的表现结果，其症结都在于制度上的二元。对规划而言，促进城乡二元结构向城乡一体化演变的主线应该是制度变迁，辅线为经济发展。空间规划的意义在于，通过重点项目的安排和空间有效的引导和组织使两条线索落地。
　　改革开放的30年就是逐步拆除制度藩篱的过程，从初期的经济体制改革所带来的城乡经济要素的市场化，到2000年以来的一系列农村综合改革所带来的“支农惠农”政策的落实，可以认为城乡经济社会发展一体化推进的每一步都是制度创新的结果。
　　新时期，被赋予更多公共政策属性的规划，必须面向形成“城乡经济社会发展一体化新格局”来思考制度进一步创新的空间和表达方式。思考的重点，笔者认为应该集中在土地、人口流动与就业、基本公共服务均等化、财政转移支付等几个方面。
　　3.5.1  土地制度
　　赋予农民相对完整的土地产权是改革的基本方向。十七届三中全会明确了允许以各种形式流转土地承包经营权，从制度上保障了农业适度规模经营的实现。在不改变土地集体所有性质的基础上，制度需要进一步创新的方向是：赋予承包用地更为完整的处置权，例如抵押；探索农村宅基地的用益物权；农村集体建设用地与城镇建设用地增减挂钩的实现形式等。尤其是，需要探索农村集体建设用地使用权流转的途径和模式。
　　3.5.2  人口流动和就业
　　基本方向是改革城乡二元的户籍制度，但重点却应该放在“户籍”背后所包含的社会保障体系方面。例如探索城乡养老保险制度的有效衔接，建立城乡统一的劳动就业政策措施和法规、城乡统一的培训和就业服务体系、城乡统一的劳动权益保障工作机制，建立城乡统一的劳动工资支付、工伤和失业保险体系等。
　　3.5.3  基本公共服务均等化
　　重点是探索保障城乡义务教育一体化、城乡基本医疗和公共卫生一体化、城乡公共文化服务一体化的体制机制。
　　3.5.4  财政转移支付
　　从事权和财权相匹配的角度，探索实现城乡之间、区域之间均衡发展的财政转移支付的途径和方式。从城乡资源的统一利用和生态环境的统一保护出发，创新“发展权”补偿的重点和方式等。
　　4  结语
　　从本质上看，新时期的城乡一体化规划是以优化“城乡关系”为重点的区域规划，它既不是传统城市总体规划的空间扩大化，也不是城镇体系规划的细化，甚至不是传统的区域规划。它的规划对象更复杂，不但包括城乡关系，还包括经济与社会关系；规划的内容主体也更复杂，不但包括以空间资源的高效利用为重点的传统空间规划内容，还包括以形成“城乡经济社会一体化新格局”为目标的制度创新方面的要求。
　　编制新时期的城乡一体化规划，应该遵循“一级政府一级事权一个规划”的原则，基于事权、面向操作实施来决定规划的编制内容；需要在客观分析城乡发展阶段的基础上，明确规划的目标战略、落实分区分类的思想；需要因地制宜地探索“非农化”的实现形式，并通过政策性分区反映在空间上。
　　规划的有效性决定于规划的内容，而规划的内容却源自于对规划的认识。因此，如何解读新时期的城乡一体化规划是进行规划内容探索的第一步。作为一种非法定规划，城乡一体化规划有很大的探索和创新空间，各地城乡经济社会发展一体化的实现形式也各不相同。在充分把握“主体与边界”、“阶段与模式”、“非农化实现形式”、“经济与社会协调发展”、“制度创新的方向”等几方面内容的基础上，大量展开城乡一体化规划的编制是促进规划理论创新的基础，也是深化对城乡关系发展基本规律和深层次问题认识和理解的必由之路。

作者：中国城市规划设计研究院博士 赵群毅 来源：《城市规划学刊》2009年第6期

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