农村老年人最低生活保障问题研究

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2009年9月颁发的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）对于解决我国农村养老保障问题具有重要意义，标志着中国亿万农村人口，从此可以过上有国家财政补贴的老年生活，充分体现了党和政府对保障农村老年人基本生活的关心和决心。当然，《指导意见》只是原则性的，如就补贴额度而言，只规定地方政府的补贴标准不低于每人每年30元，给省级政府在补贴额度的掌握上留有较大的灵活弹性空间。这就有可能出现两种情况，一种是有利于发挥省级政府的积极主动性，尽可能拉高本地区的补贴额度，实施得比预期的更好；另一种是有些地方可能因此借故强调困难和情况特殊，尽可能压低补贴标准，甚至只作敷衍性实施。鉴于以往农村养老保险省级财政责任缺位、与省级作为一个重要的税收行政级别不相称的状态并非个别。本文拟就农村老年人最低生活保障进行探讨性的制度设计，并以农村老年人基本生活需求的测量为基础，确定最低保障金支付标准，据以推算省级财政的最低补贴额度及其财政负担。    一、农村老年人最低生活保障的制度设计
    （一）获得给付的条件。年满65周岁，申请老年保障金前已在农村连续居住10年以上的农村户口的老年人，可获得保障金给付。凡领取老年保障金的老人，不能再申请农村最低生活保障金。农村低保金的发放对象，仅限于其他非老年贫困群体。
    （二）实行普享制。实际上，中央财政支付的基础养老金，基本上已属于普享性质的养老金，为保持与中央政策的连续性，农村老年人最低生活保障金理应实行普享制。普享制管理结构简单，交易成本低，更能抵制随意性、腐败和欺诈等弊端。
    （三）给付基础与给付方式。以当地农村老年人基本生活需求的测度为基础，以货币形式进行给付。
    （四）融资来源。由中央和省级财政进行转移支付。中央财政的转移支付额为《指导意见》规定的每人每年660元，其中东部地区为330元。由省级财政补足农村居民最低养老金与中央财政支付额之间的差额。在新农保在全国普遍实施之前的过渡期，可以通过多种渠道筹集资金，比如，中央财政对于新农保尚未实施的地区，可以先转移一部分基础养老金，加大省、市、县级财政的最低养老金支持力度；同时，可以考虑将国有资产出售和国有股减持的部分收入转化为农村最低养老金。另外，争取国际捐赠。
    （五）管理模式。农村老年人最低养老金由劳动与社会保障部门集中统一管理。由个人提出申请，村、街道和各地社保经办机构确认受益资格。养老金收益的发放，可由劳动保障部门通过农村信用社、地方商业银行和邮局，将资金由农村老年人最低养老金专用账户，直接发放给受益者。为减少领取已故者养老金的欺诈行为，可采用指纹辨认技术。在银行和邮政系统落后的偏远地区，可以通过私营机构派出的现金分发机，在当地代理人指定的地点进行养老金收益的支付。在领取收益前，受益者的指纹必须与由身份证调出的计算计化的记录相吻合。如果受益者无法亲自到支付地点，可以派一名持有官方证明的中间人代领。
    （六）调整机制。养老金受益按价格而不按工资增长率进行调整，使其只满足农村老年人最基本的生活需求，超过基本需求部分，可以通过参加缴费型的农村养老保险计划来满足。
    二、农村老年人最低生活保障水平测度
    （一）基于农村老年人基本生活需求的保障水平测度。
    最低养老金应能满足农村老年人最基本的生活需求，包括基本的食物需求和非食物需求。在使用贫困线法进行保障需求水平测定时，要剔除一些非老年人支出项目。先计算低收入组调整后的恩格尔系数，再以老年人的食物需求额除以该系数求得。具体步骤：
    1.确定最低营养需求保障。根据营养学家分析，老年人随着年龄增长，活动量逐渐减少，所需能量降低。60-69岁的老人，男性为每日2000-2500千卡，女性为1700-2100千卡；70-79岁的老人，男性为1800-2000千卡，女性为1600-1800千卡；80岁以上老人，男性为1600千卡，女性为1400千卡。同时，老年人对蛋白质的利用率下降，因此，老年人补充足够蛋白质极为重要。老年人的蛋白质需求量，大致相当于每日每公斤体重需蛋白质1-1.5克，其中一半来自优质蛋白，即来自动物性食品和豆类食品蛋白质。蛋白质热量要相当于总热能的12-18%。为了统一标准，可以采用中国营养学会提出的低能量标准：1800千卡／人·天。
    2.确定每位老年人基本食品的年消费量。根据标准饮食结构，每人每年9类食品消费量为：谷类109.5公斤、蔬菜146公斤、水果36.5公斤、肉、禽18.25公斤、蛋类9.13公斤、鱼虾18.25公斤、豆类及豆类制品18.25公斤、奶类及奶制品36.5公斤、油脂9.13公斤。
    3.以上需求量乘以相应价格水平，计算出最低食品费用支出。价格采用国家统计局农调总队根据1984年全国农村住户调查资料计算出的上述9类食品的混合平均价，然后按2008年中国统计年鉴农村居民消费价格指数调整而得。根据各项食品消费量及与之相应的混合平均价，计算出农村老年人的最低食品消费支出额，2007年为809.86元。
    4.确定非食物需求项目。根据年检调查科目，老年人的非食物支出大致包括衣着支出、医疗支出、交通支出。
    5.计算调整后的恩格尔系数。由低收入组农民平均食品消费支出除以最低生活保障项目（食物需求额＋非食物需求：衣服、医疗、通讯），即可得调整后的恩格尔系数。2007年，低收入户的食品支出为932.16元，食品、衣着、交通通讯和医疗支出共1311.61元，调整恩格尔系数为71.07%（932.16／1311.61×100%）。
    6.计算最低生活保障需求水平。老年人的保障需求水平等于老年人最低食品费用支出除以调整后的恩格尔系数。2007年，全国农村老年人的最低食品消费支出额为809.86元，调整后的恩格尔系数为71.07%，因此，当年农村老年人最低生活保障需求额为每人每年1139.52（809.86／71.07%）元，其中非食物需求为329.67（1139.53-809.86）元。
    （二）各省农村老年人最低生活保障水平测度。
    在进行各省农村老年人基本生活需求测度时，较为准确的做法是，按标准营养需求量，根据当地的消费结构和消费习惯，确定具体的消费项目，并核实当地相应的物价水平，计算当地的食物保障需求水平。然后，用食物需求额除以当年调整的恩格尔系数，得到最低生活保障需求额。为了方便起见，可使用年鉴数据，通过比较法进行测算。全国统计年鉴提供了每个省份的标准农户每人每年的平均食品消费支出。该支出在相同程度上反映了农民在一年里为了吃饱饭而做的消费支出。各省之间的差异是由各地物价水平与饮食结构所造成的。因此可先以全国平均食品消费支出为基准，计算各省市的食品消费差异系数d。即各省市的农村食品消费差异系数d＝各省农村食品支出额／全国农村平均食品支出额。然后以该系数乘以全国农村老年人食品保障水平，推算各省市的食品保障水平标准，即，各省农村老人平均食物保障水平＝全国农村老人平均食物保障水平×d。最后，根据调整后的恩格尔系数计算出最低保障水平。公式为：各省农村老人平均最低生活保障金＝各省农村老人平均食物保障水平／当年调整后的恩格尔系数。
    （三）各省农村老年人最低生活保障金的省级财政补助额及财政负担。
    据计算，各省农村老年人的基本生活保障需求均超过中央财政支付的基础养老金，需要省级财政进行补差。其中人均补差额最低的是甘肃和新疆，年人均补差112.60元。最多的是上海，年人均补差2347.88元。补差额占各省（市）财政收入的比重，最低的是上海，为0.09%，是高的是湖南，为4.65%，其中有11个省（市）在1%以下。就补差额占省级财政收入最高的湖南省来说，如果计入补差额，2007年湖南省社会保障和福利支出占该省一般预算支出的6.31%，而美国、德国州级财政的同类支出为17.5%和17.7%，英国地方财政同类支出为13.2%。可见，通过省级财政补差，建立农村居民最低养老金制度，既是省级政府的基本职责所在，也在其财力可承受的范围之内。而最低养老金制度的建立，却会产生深远的经济和社会效益。虽然在未来的一段时间，农村人口老龄化会加剧，但由于最低养老金按价格，而不是按工资增长率进行调整，人均养老金的增速，会慢于GDP的增速，从而可抵消农村人口老龄化的部分影响；同时，随着城镇化水平的逐步提高，农村老人的绝对量将会逐渐减少，因此，从长远看，该制度的财政负担将越来越小。

作者：浙江大学公共管理学院 肖金萍 来源：《经济学家》2010年第1期

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关键词：问题研究 老年人 居民消费价格指数 劳动与社会保障 中国统计年鉴 研究 生活 农村 老年人