对当前国有企业改制中问题的思考

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一    我国国有企业改制是国家经济体制转变的必然产物与体现。经过30多年的改革与发展，我国国有企业改制工作已经取得相当的成就。国有企业公司制改造基本完成，国有企业在数量上大大减少的同时，总体参与市场竞争的能力也显著增强。据统计，至2006年底，我国国有企业总数由20世纪80年代末期的307户下降至11.9万户，累计实现销售收入16.2万亿元，比2003年增长50.9%，实现利润1.2万亿元，比2003年增长147.3%，上缴税金1.4万亿元，比2003年增长72%，企业资产总额29万亿元，比2003年增长45.7%。初步测算，国有资产保值与增值率达145%左右，而至2007年底，我国国有企业数量又降至11.2万户，国有企业资产总额（合并）则达到34.7万亿元。
    尽管如此，我国国有企业在改制过程中也暴露出不少严重的问题，而国有资产流失触目惊心即是其集中的反映。虽然2003年以来，《关于规范国有企业改制工作的意见》、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》以及《企业国有资产法》等一系列规范性法律文件的颁布与实施，改制方案不完善、审批不严格，清产核资、财务审计、资产评估和产权转让不规范，对维护职工合法权益重视不够等现象得到一定程度的遏制，但相关政府主管部门在比较重视国有企业改制程序性审查工作的同时，对国有企业改制的实体性内容审查却因种种原因而未能尽如人意，以上诸问题仍不同程度地继续存在：
    其一，清产核资不彻底。根据国务院《关于规范国有企业改制工作的意见》、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》及相关文件规定，企业改制过程中应切实对企业资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核实账目，核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作，并按照国家规定调整有关账务等，以真实反映企业的资产价值。然而，在实际操作过程中，不少改制企业清产核资不彻底、不完整。或改制企业领导人出于个人利益的考虑，授意、指使、强令改制企业相关部门和相关人员隐匿、销毁资产账目，故意制造虚假材料；违法办理会计事项，肆意瓜分国有资产；或不将下属关、停企业以及未入账划拨土地使用权纳入清产核资范围，或即使纳入了核算范围，事先也进行了超低价转让，从而把土地使用权等相关国有资产无偿或过低价转让给改制后企业，甚至个人等。
    其二，资产被低值评估。因相关法治工作不健全，即使是政府国有资产监督管理部门委托或聘任的会计师事务所及其工作人员等，也都很容易受到国有企业改制攸关方的利益引诱而对所评估的国有资产故意做出低值评估，更何况改制企业利益攸关方自行聘请的评估机构与人员了。此外，企业改制过程中一些本应纳入评估范围的国有资产，如专利权、商标权、特许经营权、探矿采矿权、企业资质、商业秘密、营销网络、市场信誉、知名度以及占有率，乃至高素质的员工队伍等无形资产，也常常有意无意地被排除在评估之外。而对于企业来说，这些虽没有具体的实物形态，但一定条件下可促使企业获取超额利润，对企业生产、经营活动产生持续性影响的无形资产往往构成了改制企业全部资产的核心部分，是影响甚至决定企业市场竞争能力的关键所在。经济生活中一些上市公司的股票之所以能“溢价”发行，或者一些企业被拍卖时的成交价远高于初始账面，原因往往也就在于企业所拥有的重要生产要素——无形资产使人们对其潜在的赢利走势产生了合理的期望。因此，改制企业资产评估过程中若任意缩小无形资产评估范围或不评估无形资产，都有可能导致企业资产评估价值过度低于实有价值，随之而起的改制企业资产交易价格也会明显地少于其正常合理的市场交易价格。
    其三，产权转让不公平。2004年2月1日《企业国有产权转让管理暂行办法》施行前，改制国有企业资产在企业职工安置等问题有所协商及初步清理核算后通常以打包的方式六折甚至更低的折扣而直接转让给接管者，一般是原改制企业的领导班子。有的虽不是整体打包而是将资产量化后按照职工在原改制企业中的职位高低进行优惠形式的转让，但原企业领导班子成员依旧是企业的大股东甚至是企业的实际控股者。无论哪种形式的产权转让，客观上都使得国有企业的改制一定意义上成就了某些人从国有企业的经营管理者向私营企业的资本家“合法”的转换。这在原改制国有企业领导者身份的取得一般并非基于其对企业发展的长期贡献，而相当大程度上仅仅是行政任命结果的前提下，此种转换所导致的少数人乃至于个别人财富的聚敛显然缺少其一定的公平性与正当性。《企业国有产权转让管理暂行办法》等施行后，虽然改制国有企业产权转让必须在产权交易场所公开竞价进行，但由于其他投资主体对改制企业不了解，慎于出手，因此，产权交易实际上大多还是与原改制企业经营管理者或关联企业之间进行。近年来，改制国有企业产权转让在对原企业经营管理者及其所属政府部门的领导者等有所限制的情况下，与原企业经营管理者或其所属政府部门领导者有隐蔽利益牵连的形式上的第三方企业参与改制国有企业产权交易已成为远不是个案的现象。这些所谓的第三方企业通常是先参股，再控股，在拖欠支付或不足额支付或快进快出“过水”支付改制企业产权转让资金的情况下参与改制后企业利润分配，以所分配的利润来冲抵先前的产权交易资金，近乎空手套白狼般坐享其成，从而以实际不出资或不完全实际出资的方式逐步实现对改制国有企业产权的占有。
    其四，职工合法权益得不到切实保障。根据相关规范性法律文件，国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，除改制企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果等应向职工群众公布，接受职工群众的民主监督外，职工安置方案也应经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制，并将职工安置方案的具体内容，如企业的人员状况及分流安置意见、职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法、解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法、社会保险关系接续、拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等，及时向全体职工公布，并严格遵照实施。然而，在实际执行过程中，由于少数经营管理者先前所存在着的经常性的失范行为导致了改制企业管理层整体公信力的缺失，改制企业职工群众对于其始终并没有具体参与的企业财务审计、资产评估的结果总是持怀疑的态度。而事实上，这种清产核资、评估等过程的非参与与不透明恰恰也正是后续职工安置方案落实过程中引发侵害企业职工合法权益，尤其是经济类权益的原因所在。此外，因绝大多数职工群众在经济体制的转换中属弱势的群体，只能随着企业改制的进程而被动地听从命运的安排。不少改制企业管理者动辄以“减员增效”为威胁，强迫职工为尽可能保住工作岗位不得已而同意将经济补偿金等用于或变相用于对改制后企业的投资或借给改制后企业及其投资者使用。而改制后企业在养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险关系上本该为职工及时接续并支付相关的费用，也被以各种各样的理由而有意形成新的拖欠。
    二
    由于国有制经济在我国社会主义社会具有基础性的地位，因此国有企业的改革与发展向来为人们所高度关注。如何不断增进与提高国有制经济的活力与效益，以尽可能扩大社会主义制度的物质基础，从而体现与实现社会主义的优越性，是国有企业改制所始终追求的主题。然而，从产权的角度看，虽然国有资产的所有者是全体人民，但人民对具体国有企业的经营与管理只能通过政府委托代理人的形式来实现。因自利是人性最基本也最突出的反映，代理人并非企业的所有者，所以无论政府委托谁以及怎样强化代理人制度，客观上都无法要求代理人能像真正的企业主那样以赢利最大化为目标。而这种代理人制度风险的存在也使得国有企业改制，尤其是产权流转过程中五花八门侵吞国有资产等现象的发生变得不足为怪了。
    三
   为此，针对国有企业改制过程中所出现的上述各种问题，笔者建议在今后的工作中应注意把握以下方面：
    首先，建立、健全清产核资与资产评估行为的监督机制，提高并扩大清产核资、资产评估过程的透明度与参与性。
    在国有企业改制过程中，但凡清产核资与资产评估，都要由改制国有企业所隶属的政府国有资产监督管理部门主持实行公开招标制度。在综合考虑中介评估机构资质条件、专业特长及执业信誉等因素的基础上，由政府国有资产监督管理部门从参与竞标的中介评估机构中择优确定，从而尽可能地减少因改制企业自行聘请中介评估机构所实际产生的市场寻租行为，把中介评估机构与被评估企业之间可能有损公正评估的利益交换行为的发生降至最低。而在清产核资与资产评估的整个过程中，由国有资产监督管理部门代表、改制企业职工代表等人员组成的清产核资与资产评估监督小组都始终参与其中，并随时接受职工群众反映情况。相关具体财务票据及会计明细账簿等也须经监督小组全体成员逐一签字确认后方才有效。此外，改制国有企业资产评估报告制作完毕、正式向社会公布前，国有资产监督管理部门应再另行牵头组织成立一个由政府、金融、财会、改制国有企业所属行业专家等构成的改制国有企业资产评估再审查专家小组，对中介机构所出具的资产评估报告的客观性与公正性进行审查，经审查同意后再向社会公布。
    其次，进一步规范国有产权转让制度，建立适度的流失国有资产追偿机制。
    因所有制形式、企业内部治理结构等种种因素的局限，总体而言，公有制企业尤其是国有企业参与市场竞争的能力不强，缺乏相应的活力与效益已是近代以来世界各国经济发展过程中一普遍的现象。很多国家除事关国计民生、高投入的基础性行业或高风险行业外，国有资产已从大多数竞争性的企业退出或减少。在我国今后的国有企业改革与发展过程中，这一特点也会表现得愈加明显。而更多国有资产的减持或退出意味着国有产权转让也会愈加频繁。因此，也就需要进一步规范国有产权转让制度，以减少与防范产权转让过程中国有资产可能的流失。鉴于以往国有产权交易方式仅限于竞价或协议转让等弊端，建议在充分保证国有产权交易信息透明的基础上，适当实施国有产权公开拍卖制度。另外，由于国有资产流失多在企业改制结束一段时间甚至多年后才被发现，因此除应追究相关人员的法律责任外，还有必要建立一适度的流失国有资产追偿机制。可以考虑在我国现行的法律制度框架下，通过由检察机关向人民法院提起相应民事公益诉讼的形式来实现。
    最后，进一步完善社会保障体系建设，并为改制企业下岗职工的再就业提供更多的政策支持。
    在一个国家经济发展与社会转型的过程中，完善的社会保障体系具有非常重要的意义。其对减缓改革所带来的社会；中击，保障普通劳动者的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而保证改革的顺利进行发挥着不可替代的重要作用。随着我国经济的飞速发展和综合国力的显著提高，我国社会保障体系的建设取得了前所未有的成就，但也还不尽健全与完善。就目前的情况看，社会保障与安置的力度还十分有限。在基本生活、医疗、经济适用型住房分配等方面的保障水平还很低。对此，建议政府在今后的经济建设中能适度加大对包括改制国有企业下岗职工在内的社会低收入群体的保障力度，积极引导他们重新就业或自主创业，并为之提供更多的融资、税收等方面的支持与帮助。

作者：中国社科院工业经济研究所 安徽大学法学院 徐彪 来源：《国有资产管理》2010年第1期

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关键词：国有企业 企业改制 2003年以来 社会保障体系 国有资产流失 国有企业 公司制 国家 能力 世纪