药品监督行政执法文书案由_药学毕业论文
发布时间：2014-10-14
来源：人大经济论坛
[摘要] 药品监督行政执法文书案由书写缺乏统一标准，导致基层行政执法文书中案由表述存在诸多问题。该文通过阐述案由的概念、功能、表述原则及依据，针对基层药品监督执法文书案由表述中存在的问题作出分析，并提出规范案由书写的相关建议。
[关键词] 执法文书;药品监督。
案由，通俗地讲，就是案件发生的来由。规范书写案由是准确定性违法行为的先决条件，科学确定和使用案由，对于正确实施行政处罚，意义重大。但因药监部门组建不久，案由书写缺乏约定俗成的标准，加之现行立法中对案由也未统一规定，导致基层行政执法文书中案由表述存在诸多问题，本文对其作一粗浅分析，供同行交流。
一、案由的概念、功能、表述原则及依据
现代汉语词典及最高人民法院均将案由解释为案件的内容提要。法学理论认为案由的概念是指案件的性质，即法律条文所规定的违法行为的名称，是对该种具体违法行为本质特征的高度概括。案由大致可分为单一性、选择性和概括性三种类型，根据行为性质又可分为作为和不作为两大类。案由的社会功能是指它对社会所产生的积极作用，因而其功能是多方面的，归纳起来主要有区分、评价、教育、预防和威慑等五项功能，但从行政处罚的角度来说，区分功能是其最主要的功能。通过案由所传递的信息，人们可以大致可区分合法与违法、此种违法与他种违法的界限。案由表述一般应遵循法定性、准确性、明确性、科学性等基本原则。《药品监督行政执法文书规范》第九条规定案由应当按照一法两条例的法律责任、罚则及国家局行政规章中的规范用语填写，此即案由书写的法定依据[1]。法律条文对案由的描述方式大体有3种，即标题式、定义式和包含式，我国现行药事立法多采用包含式。
二、案由表述中存在的问题分析
(一) 案由书写过于简洁，要素缺乏
1、不当省略致案由表意不明，如未取得《医疗器械经营企业许可证》经营医疗器械案，对涉案器械类别未作描述，鉴于经营第一类医疗器械无须许可，因此对该类案件必须标明涉案器械具体管理类别，以免发生歧义;
2、违法主观过错形式未作表述致使案由不能成立，如为假药提供运输条件案。在行政处罚理论及实践中，将相对人主观过错作为归责条件的不多，法律也未作刻意要求，如不知情使用假药仍要承担部分法律责任，通常情况下对其主观过错无须描述。但对于特定违法行为，主观过错却是其构成要件，如本案中，不知情运输假药可不承担任何法律责任，因此案由中明知为假药的主观情节不可或缺;
3、对违法行为客观构成要件表述不全致案由无法成立，如使用其他医疗机构配制的制剂，错误在于省却了实施特定行为的具体状况的描述。医疗机构使用其他医疗机构配制的制剂只要经过批准，并未违法，只有未经批准擅自使用才涉嫌违法，因此，擅自二字不可省略。
(二)案由书写过于冗长，重复繁琐
1、案由书写求全责备，在所有文书中均按照违法主体+违法行为名称的模式加以表述，实际上，案由本身并不包括违法主体，更何况除《调查笔录》外，所有执法文书均有当事人一栏，如此表述，有重复之嫌;
2、过于纠缠细枝末节，案由冗长繁琐，如销售盐酸克林霉素磷酸酯注射液等11种假药案。笔者认为，案由表述应以简洁、流畅、精当为原则，关键在于概括违法行为的本质，而非描述具体违法行为，就本案而言，决定违法行为性质的关键在于药品本身的定性(究竟是假药还是劣药)，至于药品的名称、剂型、数量并不影响违法事实的成立，对其详尽表述并无必要。如刑法罪名中，对故意杀人犯罪行为，一般仅表述为故意杀人案，而非故意杀死×××人案。在实际执法过程中，有时因涉案药品种类繁多，也无法一一细加表述。
(三) 自立案由缺乏依据
一些执法人员对某些案件难以定性时，往往根据自身主观臆断，推定案由，如使用不合格药品案。案由书写必须依照法律、法规、规章规定的规范性用语填写，因此对于创设案由应持谨慎态度。只有根据规范用语填写案由无法对案件进行准确定性时才能适用推理式案由，如从无证个人处购进药品案件，因《药品管理法》仅规定从无证企业购进的法律责任，根据立法本意，结合国家局的相关批复精神，可表述为从非法渠道购进药品案。
(四)用词不当使案由表意模糊
如无《药品经营许可证》经营药品案，无证只是表明一种状态，而造成当事人无证的原因究竟是其未取得相应资质还是已取得许可证现已遗失，案由表意不明，而以未取得《药品经营许可证》经营药品案则更能揭示违法行为本质：经营药品本身并不违法，但必须取得相应资质，当事人未经许可擅自从事药品经营，理应接受处罚。
(五)违法主体不适格致使案由无法成立
正确表述案由，不仅要对违法行为准确定性，更要对当事人资质予以确认，违法主体适格是案由成立的先决条件[2]。如某药商销售假药经查证属实，首先必须核实其是否取得药品经营资质，如无合法资质，则只能以无证经营药品立案，而销售假药则属于竞合行为作为从重处罚情节。
(六)特殊情况下的案由表述错误
1、单一案由中出现多个当事人，见于共同违法行为，如多人合伙无证经营药品，虽然实施的是同一违法行为，也应分别立案查处，而不能以李某等5人无证经营药品作并案处理;
2、一案数由，如无证经营药械案。根据一案一卷的要求，对当事人在同一时间实施多个违法行为的应分别立案，但对某一行为违反多个条款的法条竞合行为，为便于书写，可按照法律责任大小列出主要案由而无须一一表述;
3、案由表述前后不一致，如立案后案由不能成立，却在调查中发现当事人有新的违法行为而直接处罚结案，出现立案与结案案由不符，此种情况应先行撤案后重新立案。但如前后案由属同类案由，因对当事人合法权益无实质影响，根据行政效率原则，行政机关可直接变更案由。如以出租许可证立案而以出借许可证结案;
4、选择性案由表述不当，如生产不符合医疗器械国家标准或行业标准的医疗器械案，错误原因在于未将非选择项排除，使案由定性不准确。
三、建议与思考
(一) 出台指导意见，统一案由标准 虽然法学界建议对罪名进行单独立法的呼声很高，但在刑法修订过程中仍未采纳这一意见。近年来，我国正处于药事立法的高峰期，对案由制定规范时机尚不成熟。2005年12月，公安部以《治安管理处罚法》颁布为契机，印发《关于规范违反治安管理行为名称的意见》，国家局可借鉴这一做法，出台指导意见，统一案由标准。
(二)修订《药品监督行政执法文书规范》 该规范第九条规定的案由填写依据仅列举出一法两条例及国家局规章，而随着一系列新法规(如《疫苗流通与预防接种管理条例》)的颁布实施，该规定已与立法现状不符。建议将其修订为：依据药械管理法律、法规及规章中的规范性用语填写。而该条第三款关于案由书写的例举式说明涉嫌销售假药×××口服液案因缺乏可操作性，建议将其修订为销售假药案。
(三)对现行执法文书的修改建议
1、修改执法文书名称 《立案申请表》是案由确立的首要环节，该文书格式并无不妥，但其名称是否合适值得商榷。申请一般指当事人向行政机关提出的请求，如犯罪嫌疑人在羁押时要求取保候审，可由其本人或代理人填写取保候审申请书，而立案申请表是由执法人员填写报请领导审批的法定文书，因此将其更正为《立案审批表》更为妥当
2、调整执法文书格式 《调查笔录》、《先行登记保存物品通知书》及《查封扣押物品通知书》作为对外文书，均设定案由一栏，笔者认为应当删除，理由如下：
(1)实际执法过程中经常遇到在调查取证或采取查扣物品、保存证据时立案条件不足，造成此栏无法填写，如无证经营者销售药品后逃离现场，执法人员只有对相关证人先行制作调查笔录后方可立案;
(2)调查取证是执法人员的法定职权，而查扣物品、保存证据是基于法律规定，《行政处罚法》仅规定在实施查封扣押及保存证据时必须经过审批，立案并非其法定前置程序，《药品监督行政处罚程序规定》第二十四条规定：对查封、扣押物品，应当在7日内作出是否立案的决定，既然查扣物品时可能尚未立案，何来案由;
(3)不利于保护相对人的合法权益，《调查笔录》作为对外文书，接受调查的对象具有不确定性(可调查当事人以外的其他证人)，在当事人违法行为尚未查证之前，将其涉嫌违法案由公之于众，不可避免会影响其商誉、信誉乃至社会声誉，甚至会带来难以挽回的损失。总之，案由仅是行政机关内部统一违法行为名称、便于案件分类和进行稽查工作统计之需，对当事人并不产生实质法律后果，因此建议在所有对外文书中不再设定案由一栏。
3、增加执法文书种类 根据药品监督行政处罚程序有关规定，对先行登记保存物品应当在7日内作出行政处理决定，立案作为行政处理决定方式，执法机关理应及时告知当事人，但以何种形式告知，尚无统一规定。而在对外文书不再设定案由时，可能会出现当事人在接受调查时对自身涉案情况毫不知情的尴尬，为解决上述难题，建议增加《立案通知书》，以书面形式告知当事人涉案情况，保障其知情权的实现。
吴问胜(安徽省南陵县食品药品监督管理局，安徽南陵 241300)
[参考文献]
[1]国家食品药品监督管理局.关于印发《药品监督行政执法文书规范》的通知(国食药监市[2003]184号,2003-07-29.
[2]邹德华,别芝芳.药品监督行政执法文书制作手册.北京:中国标准出版社,2004.19-20
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