论我国政府审计体制现状及改进建议来源：人大经济论坛论文库　作者：张栋　时间：2015-04-20

论我国政府审计体制现状及改进建议

　　一、政府审计体制概述 
　　政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。狭义的审计体制是指国家审计组织的隶属关系和审计组织内部、上下级之间的领导与被领导关系。现今世界国家政府审计体制大致可以分为四类：立法型、司法型、独立型和行政型。 
　　我国现行政府审计体制属于行政型体制，于1983年建立，初期就形成了中央和地方两级的审计体系。1994年我国颁布《审计法》，对审计体制又进行更具体的规定。2006年2月全国人大常委会虽然对《审计法》进行修正，却未真正触动我国的审计体制。 
　　二、我国政府审计体制现状 
　　2005年，国家审计署审计长李金华受国务院委托，在十届人大常委会上作了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计情况的报告。李金华在报告中指出，审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总金额的6%。主要有部门预算编制不实和部门闲置、挤占、挪用专项资金等问题。审计署审计长李金华的这份审计报告引发了一场“审计风暴”，将现行审计体制的种种问题与弊端暴露了出来。具体问题总结如下： 
　　（一）独立性不足 
　　我国目前的审计模式属于政府领导下的行政型模式，即各级审计机关隶属于各级政府，地方各级审计机关受双重领导。某种程度上，政府的意志左右着审计机关的工作，审计机关的工作既受制于政府领导对审计工作的认知程度，也受制于政府领导的法制观念和法律意识。同时由于地方审计机关的人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于地方政府，尤其是审计机关负责人的任免、调动、奖惩在相当程度上取决于地方政府，实施审计监督的主体与被审计对象其实是共处在一个利益主体内，审计的独立性更是难以得到保证。 
　　因此，即使查出了较大的问题，由于一些地方政府和有关部门领导怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，而违反规定干预审计机关依法揭露和处理审计问题，目前现实中确实不同程度地存在着上述现象。 
　　（二）审计监督职责受到限制 
　　目前，我国审计权力和法律责任不对称，审计监督主体与其他责任主体的责任界定不明确。审计监督处理缺乏具体的法律依据，实施经济责任审计的法律依据也不够明确，对经济责任审计对象的规定以及对被审计单位违法、违规负有直接责任的主管人员和直接责任人的处罚的法律依据也不够明确。 
　　尽管宪法和审计法对于审计监督都有明确规定，但由于规定的相对笼统，因此现实中审计工作会受政府行政管理上的多样性、复杂性和变化性影响，呈现出复杂、多变和不稳定状态，造成审计工作重点和目标不明确，审计工作缺乏长期规划性。同时，由于审计机关承担了过多的党政监督任务，工作上穷于应付，致使绩效审计难以真正开展。这一问题在深化预算审计和开展绩效审计的社会呼声中显得越来越突出。 
　　（三）审计披露不透明 
　　审计披露不透明是我国政府审计工作中一直长期存在的问题，具体表现有以下几点：其一，政府把钱用在什么地方，钱花得合不合理，老百姓并不清楚，缺乏公众监督，就避免不了暗箱操作；其二，公告的内容不全面、不明确，审批程序不合理等，这在很大程度上影响到审计公告职能的发挥，责任追究不到位；其三，就算审计出了问题，有些问题在审计部门内部就“消化”掉了，即便报告也难过政府那一关。因而拿到人大的审计报告可能是缩水的报告。这些情况致使“审计难、审计处理更难”的尴尬局面长期存在。 
　　三、政府审计体制的改革与完善 
　　综上所诉，如何不断完善我国国家审计体系，迎接新形势的挑战已成为当务之急。而我们可以通过分析比较各国不同的审计体制，再结合我国实际情况，“取其精华，去其糟粕”。 
　　（一）确保独立性 
　　审计的本质原则就是独立性。可以借鉴立法型和司法型模式的特点，实行地方审计机关垂直领导体制。 
　　（1）加强审计署的司法权力。 给予国家审计署更多的司法权力，能使审计署在审计出问题后能有一定的司法处理权，这样也能更保证其独立性。 
　　（2）地方审计机关实行垂直领导体制。从独立性角度出发，应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，削弱本级政府部门对本机审计机关的人事等权力，从而能一定程度保证审计机关对本级政府的独立性。 
　　（3）将政府审计经费列入中央财政预算。在经费的使用和来源上，政府审计经费统一列入中央财政预算，而不列入当地政府的财政预算，实行审计支出单列，每年由审计委员会核定政府审计经费总额，由财政部直接拨付至审计署，从而在经济上确保审计机关的独立性。 
　　（4）给予审计人员优厚的福利待遇。给予审计工作人员优厚的福利待遇，使审计工作人员安心工作，降低违法机会成本，提高政府审计工作的效率。这样能更有力的保证地方审计机关人员审计监督的独立性。 
　　（二）加强法制建设 
　　强化审计认知，完善政府审计法律规范。在审计实施过程中，审计范围的确定、审计问题的定性以及对问题的处理方式处理态度都要以法律规范为依据。审计作为一种经济监督，要有它的权威性，而这种权威性不仅仅是制度所能维持。任何体制下的政府审计工作人员如果无法可依或者有法不依，久而久之也会丧失其权威性和合法性，所以进一步完善审计法律法规制度，强化依法审计认知非常重要。 
　　（1）加强政府审计法制建设。加强和完善政府审计法制的建设，根据《中华人民共和同审计法》和《中华人民共和国宪法》的规定，制定适合政府审计工作特征，并能增强审计的独立性和充分发挥政府审计职能的更详细更明确的审计法规和准则； 　　（2）积极开展普法教育。开展普法教育，组织审计人员认真审计理论知识和审计法、财政、金融等领域的法律法规，增强审计人员的法律意识。提高依法审计自觉性，减少随意性、盲目性情况的出现，强化审计人员依法审计的意识。 
　　（三）审计结果透明化 
　　为促进审计的公正、公开，每年的政府审计工作报告应定期向社会大众公开，提高透明度，政府审计机构本身也要接受其他机构的监督。 
　　（1）设立专门出具审计报告的部门。审计部门将审计中发现的问题统一交由该部门负责整理、出具报告。该部门直接由全国人大常委会领导，这样从一定程度上保证了该部门的独立性。同时，该部门还负责及时收集、整理、反馈人民群众的意见，给予审计部门一定的意见指导。 
　　（2）公布信息更详细具体。我们注意到，审计署公开的审计结果一般都是结论性的，是数字的总计，还缺乏更多的细节作为依据。根据《审计法》的规定，只要不涉及国家秘密和商业秘密，都可以公开。建议审计部门能通过网站等媒体依法公布每一份审计报告，详细公开被审计单位违规违纪的情况，用事实支撑结论。 
　　（3）促进群众监督。实行“群策群力、共同监督”的监察机制，鼓励公众进行举报和投诉，依靠群众提供审计线索，从而确定审计重点，创建全社会共同监督和保护国有资产的良好氛围。 
　　四、结束语 
　　我国政府审计体制改革具有必然性和可行性。但我国政府审计体制改革必须遵循两点：不能忽视我国的实际情况，盲目崇尚与照搬西方审计的理论；不能全盘套用民间审计的理论体系。在我国现阶段，我们应最大限度地利用现有审计基础，循序渐进地调整国家审计的管理体制和工作方式，巩固和扩大审计事业迅速发展的势头，将改革风险降到最低，在未来的思考与实践中发掘更多更好的改革措施。