关于农村税费改革的几个问题

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关于农村税费改革的几个问题

 

韦 大 林

 

 

农村税费改革是建国五十年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一次重大改革。

——温家宝

 

 

一、农村税费改革是我国农村的第三次重大社会变革

2000年3月，党中央、国务院决定在安徽进行以省为单位的农村税费改革试点工作，直接目的是减轻农民过重的税费负担。其实，早在上个世纪八十年代中期，农民负担问题已日益突出，中央也曾三令五申，下发了一系列文件、条例，采取了种种办法，要把农民的负担减下来。由于农民负担是农村牵涉到新旧体制转换的各种深层次问题的集中表现，这些文件、条例和办法并未能触及到问题的 根本，因而收效甚微，农民负担往往在短时间内得到缓解之后，很快出现猛烈反弹，较之以前愈加沉重。

农业是国民经济的基础，粮食关系到社会的稳定和国家的安全。沉重的负担使农民生产效益低下，甚至赔钱，农民已不愿再向农业继续投入，也无钱消费工业产品。农民生产积极性受挫和购买力下降，不仅使粮食增产和农业扩大再生产缺乏后劲，也使农村市场萎缩。这就必然从根本上制约国民经济的持续、快速、健康发展和扩大内需方针的贯彻执行，甚至还会影响到社会稳定和国家安全。农村税费改革所要实现的目标，决不仅限于减轻农民负担，而是要从根本上解放农村生产力，使农民能够不断增收，从而增强粮食增产和农业发展的后劲，巩固农业的基础地位。

增加农民收入，不仅要不断提高农业的产量和效益，更重要的是要在农村大力发展以农产品加工和农业社会化服务为主的第二、第三产业，促进农业人口向工商科教等行业转移。在推进农业商品化、社会化、产业化的同时，加快农民市民化、农村城镇化的进程。这就需要粮食等农产品成为真正的商品，能够自由地进入市场进行交换、实现价值；农村的土地、资金、技术和劳动力能够合理流动、优化配置；按照商品化、社会化、产业化的要求和自愿、民主的原则，引导农民建立各种产权明晰、权责利统一、具有市场竞争力的经济和专业组织。农民增加收入的过程是与农村生产力不断解放和农村经济逐步市场化的历史行程直接结合在一起的。

但是，在特定历史条件下形成的城乡二元结构，与当前农村中虽经改革却仍带有明显计划经济时代痕迹的土地制度、粮食购销制度、财政税费制度和行政管理制度，以及远远滞后于社会进步的农村民主法制建设，都或多或少地阻碍了农村的生产力解放和市场化进程。解决农民减负增收问题，就必须按照以人为本、城乡统筹的科学发展观和建立社会主义市场经济体制的要求，冲破城乡二元结构，对农村的生产关系和上层建筑进行全面改革，为农村生产力的发展打开广阔的空间。对此，温家宝同志早在1997年就曾精辟地指出：农村税费改革“触及到了一些深层次的体制问题，涉及到一些重大改革方向，继续改革必须与现行的粮食购销体制和以农业税为主的财税体制的改革统筹考虑，这件事涉及面广，而且较为复杂，需要全面设计方案”。

在社会结构中生产关系是基础，在生产关系中所有制关系是核心。所有制关系和由所有制关系决定的交换关系最终都会在利益分配关系上集中体现出来。税费收入是国家和各种社会组织参与国民收入分配、进行宏观调控的一种方式和手段，国家和社会组织对个人的强势地位，使税费制度深刻地影响着国家、集体、个人之间的利益关系和经济、社会格局。税费制度也就成为生产关系和上层建筑中各种矛盾汇聚的焦点。解放农村生产力，全面改革农村的生产关系和上层建筑，自然就要选择农村的税费制度为改革的突破口；农民的增收自然就要从减负入手。

增加农民收入、解放农村生产力，必须建立农村社会主义市场经济体制。市场经济说到底不过是不同产权之间的交换活动，产权是市场经济的前提，并在市场交换活动中得到实现，产权得不到保障，市场经济就无从谈起。产权是人权的一个组成部分，人权丧失，产权顷刻就会化为乌有。建立市场经济体制，就必须从宪法、法律和各种相关制度上对产权进而对人权予以承认和保障。也就是要相应地建立一种以人为本，对各种侵害产权、人权的社会权力和势力能够有效地加以规范、约束、惩治的社会秩序和法权制度。

土地是农民维持生存、发展生产的基本生产资料；粮食等农产品是农民在土地上用血汗换来的劳动成果。如果农民不能以某种方式直接占有土地，对土地不享有产权，他就不可能真正愿意把自己的财力和精力投向土地，土地的价值和效益就不可能充分开发出来，土地实际上是程度不同地被抛荒了；如果农民对粮食不享有产权，即粮食不能自由地进入市场、实现价值，他在生产出能够维持自身生存的粮食后，就不愿再生产出更多的粮食，就不可能再有对粮食进一步加工经营、增效增值的粮食产业化。要巩固农业的基础地位，增强粮食增产和农业发展的后劲，就必须承认并保障农民对土地和粮食等农产品的产权。

从上个世纪五十年代初期到本世纪初期，我国农村发生了三次具有进步意义的变革：土地改革、实行家庭承包经营和农村税费改革。这三次改革都是以市场为取向的重大社会变革，其核心问题是要解决作为市场经济前提的产权问题。这实际上是一个社会主义革命所要解决的，在公有制基础上如何使劳动者能够与劳动资料直接结合在一起的十分重要的问题。

土地改革摧毁了封建土地所有制，把土地分给农民，使粮食自由地进入市场，农民对土地和粮食享有全部产权。实行家庭承包经营打破了人民公社的僵化体制，把作为土地所有权一部分的使用权还给农民，使粮食有限制地进入市场，农民对土地和粮食享有部分产权。农村税费改革则是要铲除计划经济时代的残余，根据社会主义市场经济发展的要求，重新确定农民与国家、集体之间的权利、义务关系，把从土地公有制中分离出来的使用权长期、固定地赋予农民，当作农民的私产予以承认和保护，允许承包的土地可以用来抵押、入股、转让，进入资本市场进行产权交易；在完成国家税收任务后，允许粮食自由地进入市场；农民在履行了对国家的义务，接受了国家宏观调控的前提下，对土地和粮食享有充分的产权。农村税费改革实际上是在产权问题上对家庭承包经营制的进一步发展和完善。

农村税费改革的终极目标，就是通过对农村生产关系和上层建筑的全面改革，统筹城乡发展，建立起在法制基础上的农村社会主义市场经济秩序和基层民主政治制度，依法保障农民的产权、人权以及其他各种合法权益，还农民以国民待遇，确立农民在市场经济中的主体地位和社会政治生活中的国家公民地位，从经济、政治制度方面为农村的生产力发展、社会进步和人的自由而全面的发展提供保障。也正是从这个意义上我们才能说，农村税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大社会变革。

 

二、农民负担的核心问题是农业剩余产品如何分配的问题；税费改革要减轻农民的负担，就必须从根本上确立和保障农民的产权

上个世纪八十年代初期，我国农村逐步实行最早发端于安徽风阳县小岗村的土地家庭承包经营制，俗称“大包干”。与此同时，国家还大幅提高了农产品的收购价格。这两项政策极大地调动了农民的积极性和创造性，使我国农业生产高速增长，农民收入也有了很大提高。1980至1984年间，我国粮食增长27%，棉花增长131%，植物油料增长55%，农民收入扣除物价因素，平均每年增长14.4%。

但是，从1985年开始，农村发生了不少土地抛荒或粗放经营的现象，农业生产出现了连续五年徘徊的局面，农民收入增长速度也大幅下降,扣除物价因素，五年实际平均增长–0.5%，即出现了负增长。

八十年代末，为了使农业生产摆脱困境、再上一个新台阶，党中央、国务院决定逐年增加对农业的投入，大力推广农业科技成果，发展适度规模经营，对农业资源进行综合开发，提高农业的单产和综合规模效益。这一正确的决策使我国农业再一次出现稳步增长，1989至1993年，我国农业总产值按不变价格计算，年均增长5%以上，1993年，粮食、油料产量达到了历史最高水平。然而，这五年间农民纯收入的增长速度却明显落后于农村经济的发展速度，1989至1991年，农民收入扣除物价因素，年均增长仅为0.7% , 1992年增长了5.9% ，1993年却又出现回落，仅增长3.2% 。

我国农业出现了建国和改革开放以来少见的农民增产不增收、少增收、甚至负增收的情况。

农民收入增长缓慢的根本原因是由于受到传统体制以及种植、经营方式的制约，农村的生产力较为落后，投资效益较为低下，而直接原因则是农民负担过重。负担过重进一步阻碍了生产力的发展和投资效益的提高，反过来又使负担更重，这就形成了一种恶性循环。

据不完全统计，1988年农民的人均纯收入为545元，而在1988至1992年间，每个农民年均负担85元，与收入之比高达15%以上，远远超过了国务院规定的5%的限度。1989至1991年间，农民负担年均增长17%，高出同期农民纯收入增长速度的一倍。进入九十年代，农民负担更是呈现一种上升趋势，据农业部统计，1994至1997年，农民人均年收入只是1993年的1.91倍，而农民的税费负担却是前一个4年年均的9倍。对于低收入农民来说，人均负担已高达35%以上，实无异于雪上加霜。

过重的农民负担使农业的投资效益和比较利益更为低下，农民的购买力急剧下降，也使农村的干群关系高度紧张。这就必然会严重动摇农业的基础性地位和农村基层政权，损害党和政府在农民心目中的形象，甚至影响农村乃至全国的社会稳定。

马克思说：“财富的增加和文明的进步，通常与食品所需要的劳动和费用的减少成相等的比例。”①农业不仅为社会提供粮食，还为工业提供劳力、资金和原料，农村还是工业品的广阔市场。只有当农业生产率提高了，一部分人或很少的人从事农业劳动就能够维持全社会的衣食所需，农村出现了大量的剩余 劳力和产品，这时，工商业和城市才会发展起来。因此，农业的发展从而农业剩余产品的积累就成为工商业发展的前提，成为国民经济扩大再生产的原动力。

在我国的工业化进程中，农业为城市提供了大量的廉价商品粮；在轻工业生产中，农产品原料的比重1952年为87.5%，1990年仍占70%左右，其中纺织业棉、丝、麻的原料更是高达90%；据测算，1952至1989年间，我国农业共向工业转移资金9000多亿元，而1953至1990年间的工业基本建设投资总共为9263.48亿元；据研究，我国农村居民目前对工业品需求的 纯收入弹性系数为1.314，即农民纯收入每增长1%，对工业品的消费支出将增长1.314%，我国农村是工业品潜在的巨大市场。

无论是商品粮、工业原料还是工业投资、农民纯收入，都不过是农民维持生存之外的农业剩余产品的不同形态。我国的工商业和城市，就是在农业剩余产品不断积累转化的基础上发展起来的。

农业的发展速度和农业剩余产品的增长速度按照一定的比例关系，从根本上制约着工业和整个国民经济的发展、增长速度。农业专家认为，根据我国目前的国情和经济状况，要保持国民经济能够持久地协调、稳定发展，农业与工业增长速度的比例应以1：3为宜。如果工业增长过快或农业增长过慢，导致对农业剩余产品的过度需求和农民购买力的下降，就会引发由农产品价格上涨带动全面物价上涨的通货膨胀或由工业品过剩、积压造成的通货紧缩。无论前者还是后者，都是国民经济发展超出农业承受力的必然结果，都会迫使工业和整个国民经济进行调整，其损失也将十分巨大。

1958年的“大跃进”，在农业增长2.4%的情况下，工业增长高达54.8%，农业与工业增长速度的比例为1：22.8。过热的经济使农村生产力受到毁灭性的打击，其本身也终因动力不足而不得不停机刹车，进行调整。“大跃进”使我国粮棉等主要农产品的产量倒退了10年左右，造成的直接经济损失达2000多亿元。1988年又一次发生了经济过热，农业仅增长3.9%，工业增长却高达20.8%，农业与工业增长速度的比例为1：5.36。工农业发展的比例失调，顿时使市场供应紧张，全国发生了多次抢购风潮。物价上涨幅度达18.5%，而其中56%的因素是由食品价格上涨引起的。这次过热使国民经济被迫 进行了长达两年的治理整顿。

工农业发展比例失调使国民经济受挫的根本原因是，如果工业过度消耗了农业剩余产品，就会抑制农业的自我积累和发展，使农业无力再向工业继续提供剩余产品，最终工业也就失去了持续发展的可能。如果再进一步侵占农民的生活必需品，就会激化矛盾，造成社会的不稳定。

八十年代中后期出现的农民负担问题，就是由工业和社会的发展过度占用了农业剩余产品，甚至侵害了农民生活必需品而引起的；而过重的负担势必挫伤农民的积极性、阻碍农业的发展，又会形成一种与工业和社会发展相反的牵制力量。农民负担的核心问题是农业剩余产品如何分配的问题。马克思说：“一定的分配形式是以生产条件的社会性质和生产当事人之间的一定的社会关系为前提的。因此，一定的分配关系是历史规定的生产关系的表现。”②农业剩余产品的分配实际上是与农村的土地制度、粮食购销制度、财政税费制度、行政管理制度等经济、政治制度紧密联系在一起的。农民负担问题的实质是农村生产力与仍带有计划经济时代痕迹的生产关系、上层建筑之间的矛盾，同农业要求进一步发展与工业、社会发展过快之间的矛盾相互交织在一起的集中表现。

我国地少人多的矛盾十分突出，目前人均耕地才1.43亩，有660多个县的人均耕地低于联合国规定的人均0.8亩的“最低生存保障线”。据统计，我国工农业产品价格的“剪刀差”，1980年为300亿元，1998年已高达3591亿元，短短的18年时间，剪刀差价增加了近11倍。也就是说，农民出高价使用水、电、农药、化肥等工业品，却只能以低价出售农产品。据前几年的调查，一亩小麦如果亩产900斤，只能卖330元，而消耗的化肥、种子、机耕、灌溉等费用再加上农业税费却已达325元，收支相抵，农民等于白干。稍遇旱涝灾害，农民就会赔本。据2001年的统计，当年农民人均纯收入为2366元，其中在平均数以下的占58%，更有13.22%的农民人均收入在1000元 以下。根据目前的生活水平，即使按最低的生存标准，对于大多数农民来说实际上已无剩余产品可言。任何税费只有在剩余产品的范围内征收才可能是合理的、有利于经济和社会发展的。而我国的农业税费早已大大超过了这一范围。

世界各国的工业化、城市化发展，都经历过从以农养工到以工补农，从聚敛农业剩余产品到补贴、扶持农业增长的过程。美国政府一直实行农业补贴政策，2002年，美国政府对农民补贴高达400亿美元，平均每户补贴一万多美元。二次大战后发展起来的工业化国家，如韩国、日本等，一般都是20多年后就开始反哺农业；而我国已经过了 50年，按照《我向总理说实话》一书作者李昌平的统计，即使不算“剪刀差”，国家每年还在向农民索取4000亿元以上，仅农村义务教育经费一项，农民就要负担1300亿元。农民实际上是在用他们全部的剩余产品和相当一部分的生活必需品支撑着工业和社会的发展。

耐人寻味的是，1958年的“大跃进”造成的农民负担比1988年的经济过热远为沉重，但1958年并没有发生农民负担的问题，而1988年却发生了。

这是因为，在人民公社体制下，土地归集体所有，农民在分得口粮之后，全部剩余产品也归集体所有；农民对生产活动和产品分配没有任何自主权、支配权；对于农民来说，除了口粮是自己的，其他都不是自己的。这就使农民丧失了自己独立的经济利益和社会地位，成为集体的附属物。国家无偿或低价调拨农业剩余产品（公粮及统派购粮），实际上只是国家与集体之间的事，与农民并无任何直接关系。所以，无论剩余产品被拿走多少，农民都不会感到是自己的一种负担。

农民作为个人对土地没有产权，就切断了农民与农业剩余产品之间的直接利害关系，使农民对剩余产品是否增长或如何处置都漠不关心。这就是人民公社既缺乏激励机制，因而生产效率低下、农民生活穷苦，却又不会发生农民负担问题的根本原因。

“大包干”打破了人民公社统一核算、分配的僵化体制，把作为土地所有权一部分的使用权交给农民，使农民能够自主地经营土地、自由地支配粮食等农产品，也就是使农民在一定限度内拥有了对土地和粮食的产权。用农民自己的话说，就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。这“剩下”的部分中，既包括了生活必需产品也包括了剩余产品。农业剩余产品的增长是农业和国民经济发展的源泉，农民的利益一旦与农业剩余产品的增长结合起来，就会产生出推动生产力发展的强大力量。“大包干”能够极大地调动农民的生产积极性和创造性，使我国八十年代初期的农业高速增长，其奥秘就是依赖于这种产权的激励作用。

农民对土地和粮食的产权使农民有了自己独立的经济利益，农民为了维护这种经济利益，就会积极参与社会政治生活，谋求民主权利，形成独立人格。当农民用自己的血汗换来的粮食等农产品，被“剪刀差”、定购任务以及各种税费、集资、摊派分割一空，而且不仅分割了剩余产品，甚至分割到必需产品时，农民就感到了负担，就会提出政治、法律上的诉求。于是，农民负担的问题就发生了。

因此，八十年代中后期开始出现的农民负担问题，是在农民已经拥有了对土地和粮食的产权，而这种产权又受到侵害时才提出来的。沉重的负担已经使农民“交不够国家的，留不足集体的，剩下也不全是自己的”。这种情况表明，“大包干”赋予农民的产权即将丧失殆尽；农民的产权得不到切实保障，才是农民负担过重的根本原因。必须看到，农民的产权受到侵害，不仅使农民负担过重，还严重阻滞了农业商品化、社会化、产业化的进程，堵塞了农民增收、农村生产力发展的途径。

税费改革要减轻农民的负担，就必须从根本上确立和保障农民对土地、粮食的产权。这就必然要引起农村生产关系和上层建筑的全面变革，推动农村社会主义市场经济体制和相关法权制度的建立，极大地解放农村的生产力，使我国的农村和农业在新的世纪发生一次质的飞跃。

[此贴子已经被作者于2007-12-3 21:10:44编辑过]

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关键词：农村税费改革 社会主义市场经济 农民人均纯收入 市场经济体制 社会主义革命 改革 农村 税费

三、税费改革是农村生产关系和上层建筑全面改革的突破口

“皇粮国税，天经地义”。农民作为公民都懂得自己有向国家纳税的义务；农民承包集体的土地，向集体上交一定数量地租性质的“费”也在情理之中。中国自古有“什一税”的惯例，即在正常年景下，交纳耕地亩产十分之一的租税，农民也愿意接受。

1958年，我国颁布了《中华人民共和国农业税条例》，规定按常年产量的15.5%征收农业税，由于当时确定的计税常产低于实际产量，农民交纳的农业税（公粮）只有实际产量的10%。经过三年困难时期，为了让农民休养生息，农业税一减再减，即使后来粮食产量提高了，征税总量仍然不变，实际税率就更低了。实行“大包干”后，农业税率确定为当时耕地亩产的7%。1984年农业税由实物改征代金，每亩约10元钱。随着粮食产量和价格的不断提高，农业税金也作了调整，但始终落后于产量、价格的提高，1994年全国平均实际税率仅为2.44%，与名义税率7%相差很远。

1990年，国务院颁布的《关于切实减轻农民负担的通知》规定：“以乡为单位，人均集体提留和统筹费，一般应控制在上一年人均纯收入的百分之五以内”，“任何部门不得自行下文向农民收取各种费用，以及巧立名目集资、摊派、募捐、赞助等”。如果把纯收入的5%换算成亩产收入的百分比，比率会更低。

以上两项国家规定的税费总额，远未达到“什一税”的限度，如果按照这个标准来实行，当然就不会出现农民负担过重的问题。

但是，农业税费征收的实际情况是怎样的呢？据农业部的统计，1986年国家征收的农业税为44.52亿元，但从 农村征收的各种税金总额为199.38亿元，占农民上年人均纯收入的7.02%。也就是说，农业税之外的各种税收是农业税的3.47倍。到了1992年，征收的农业税为105.39亿元，而从农村征收的各种税金总额已达549.77亿元，占农民上年人均纯收入的10.34%；农业税之外的税收是农业税的4倍多。

再看向农民征收的村提留、乡统筹的情况，1989年人均负担37.1元，占上年人均纯收入的7.67%；1992年人均负担47.38元，占上年人均纯收入的7.87%。

此外，还有针对农民的各种收费、罚款、集资、摊派达150多项，据典型调查，这些社会负担占农民人均纯收入的5%到7%。

即使不计算粮食国家定购价与市场价的差额和农民的劳务负担，以1992年为例，农民承担的税费和各种社会负担也超过了人均纯收入的23%，远远突破了国家规定的农民税费负担的限度。

改革开放以来，在我国农业快速增长的同时，国家要确保城市的商品粮和工业原料的供应，农业自身要扩大再生产，农村的水电交通、广播通讯、乡镇企业、集镇建设、义务教育、精神文明等各项事业亟待发展，县乡政府和村民组织不断增设机构、扩充人员，八站七所纷纷成立、开张运行，方方面面形成了对农业剩余产品极为旺盛的需求。有限的农业剩余产品与旺盛的社会需求之间的矛盾，只能通过税费征收加以调节、平衡。

国家把农业税的税率定得很低，本意是为了减轻农民负担，但这种过低的税率没有真实地反映改革开放以来农业发展的实际状况，不能正确地体现农民与国家之间的权利义务关系，现实生活本身就要求加以调整、纠正，以填补农业税不足的缺口。由于这种纠正和调整，在旺盛的社会需求的推动下采取了不适当、不规范的方式，为农业税之外的各种与民争利的不正当、不合理的税费放开了限制，就使农民负担实际上处于一种失控和失范的状态，就造成了农民负担过重的结果。农民说：“头税轻、二税重、三税是个无底洞”，指的就是这种情况。

在我国封建社会，一般按耕地征收田赋，外加田赋附加，按人头征收杂税、征用劳役。其中田赋是正税，相当于今天的农业税，较为规范；而田赋附加和杂税、劳役则随意性很大，是统治阶级横征暴敛、搜刮民财民力的主要手段。

暴虐的封建统治者开征大量的田赋附加及各种杂税、劳役，地方官员也乘机层层加码，就会使广大农民因不堪重负而造反起义，推翻封建王朝。地主阶级的改革派为缓和矛盾，规范税制，防止田赋之外的杂税任意扩大，提出了一些并税改制的措施（如唐朝的“两税法”、明朝的“一条鞭法”、清朝的“摊丁入亩”制），即把各种杂税并入正税，统一征收，统一管理，正税之外不得再征杂税。但是，过了一段时期以后，正税之外新的杂税又开始征收。其结果是，每一次把杂税并入正税的改制，都催生出新的更多的杂税。老百姓的负担也因一次一次的并税改制而一次一次地加重。明末清初的学者黄宗羲揭示了这种历史现象，后人称之为“黄宗羲定律”。

我们今天的社会主义社会与封建社会有着本质的区别，但“黄宗羲定律”似乎像一个幽灵一样仍在我们头顶上盘旋。

1985年，中共中央、国务院下达了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，但从1985至1988年间，农民负担年均增长9.7%。1990年，国务院发出《关于切实减轻农民负担的通知》，接着，中共中央和国务院又联合作出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》，但到了1991年，农民人均“提留”、“统筹”费却比上年增长了16.7%，农民义务工、积累工强制以资代劳比上年增长了33.7%。1991年底，国务院颁布了具有法律效力的《农民负担费用和劳务管理条例》，可是，一年之后（1993年2月）却发生了一位青年农民因向县委反映负担过重问题而被活活打死的“丁作明惨案”。中央在调查了这一事件后，接连下达了两个为农民减负的紧急通知，不久又转发了《农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见》，当年农民负担有所下降。可是1994年农民负担的增幅就以高出农民纯收入增幅12.6个百分点的速度快速反弹，1995年的农业税和农业特产税又比上年增加了19.9%，“提留”、“统筹”费比上年增加了48.3%，各种收费、集资、罚款、摊派等也比上年增加了52.22%。1996年，中共中央、国务院作出了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，也就是著名的“十三号文件”，这个《决定》以严厉的措辞提出，凡因加重农民负担引发严重事件和恶性案件的，要追究村、乡、县、地，甚至省级领导人的责任。可是随即到来的1997年的农民负担却直线攀升，1994至1997年间的人均年负担竟然达到1990至1993年间人均年负担的9倍。

如果说，封建社会的税制改革不但没有使农民负担减轻，反而使之加重的原因是，封建制度具有压迫人民的性质。那么在今天，代表人民利益的党和政府三令五申要把农民负担减下来，却收效甚微，甚至出现了愈减愈重、愈减反弹愈强烈的现象，其原因究竟是什么呢？

（一）农民的权利与义务不对称

向国家交税是公民应该履行的义务，公民尽了义务，就应该享有相应的权利。但是，同样是公民，城市居民年收入1万元以上才交一种所得税，而农民年收入只有1000到2000元，却要交农业税、农业税附加、农业特产税、屠宰税等多种税。城市居民交了税就可以享受义务教育、治安保障、交通绿化、水电煤气等权利，而农民交了税却未能享受相应的权利，还要承担义务教育、社会治安、交通电力、计划生育、民兵训练、植树造林等各种费用。

（二）        农产品的价格与价值相背离

粮食等农产品是农民的劳动成果，农产品只有真正成为商品，在市场交换中实现了它固有的价值，农民的劳动才算得到了相应的回报。然而，工农产品价格的“剪刀差”和粮食国家定购价与市场价的差额，却使农民损失巨大。据统计，从1989至1991年，工农业产品价格“剪刀差”逐年扩大，1991年的差额已达2000亿元，农民人均多支出217元。1993年农产品收购价格增长13.8%；而工业品价格上涨24%，农业生产资料价格上涨14.1%，服务项目价格上涨27.9%。三项合计又使农民多支出680亿元，每人多支出85元。

（三）        土地使用权与土地所有权相脱节

粮食等农产品是在土地上生产出来的，土地的使用权是从土地所有权中派生出来的。因此，土地所有权不仅从根本上辖制土地使用权，也从根本上辖制农产品的所有权、支配权。

“大包干”把土地使用权赋予农民，使农民在一定限度内拥有了对土地和粮食的产权。如果土地所有权不明晰、不规范，就会使农民的产权得不到切实保障，最终使农民的利益受到侵害。

《宪法》规定，农村的土地归集体所有。但国家不仅可以征收、征用农村的土地，统一管理、开发、建设农村的土地，还能管辖代表集体利益的乡、村机构和人员。国家在实际上已经成为农村土地的最高所有者。也就是说，农村土地的所有权实际上是双重的，既属于集体，也属于国家。这就使乡村机构和干部具有双重身份，既代表集体，也代表国家。

农村土地这种双重所有的体制，是国家和集体都可以向农民征收税费的所有权依据，同时也是有些国家部门和有些集体组织能够向农民乱收费的制度性根源。当国家有些部门出台一些乱收费政策时，由于土地归国家所有，乡村干部无法代表集体加以抵制，只能照办执行；当集体实行一些乱收费办法时，由于土地归集体所有，乡村干部又不能代表国家加以制止，只能听之任之。更有一些乡村干部利用自己的双重身份，哪边有利向哪边靠，既可以代表集体向国家伸手，也可以代表国家向农民索要，在国家和集体的名义下两头取利，中饱私囊。

据有关部门统计，中央24个部、委、办、局制定的向农民集资、收费的项目有93项，地方政府制定的多达269项，还有大量无法统计的“搭车”收费。

土地所有权的这种自我分裂状态，使农民的土地使用权既不归属于国家，也不归属于集体。而农民对土地也并不拥有终极所有权，这就使土地使用权实际上悬在了空中，无人能对它真正负责。农民的权益受到侵害和耕地被乱占滥用有一个共同的根源，就是在土地所有制上缺乏一种利益机制的保障。

（四）农民的市场主体地位与县乡政府的职能、机构相错位

“大包干”使农民有了产权，同时也就确立了农民的市场主体地位。政府应该以市场为导向，为农民进入市场、提高农民的市场竞争能力、保障农民的合法权益提供帮助和服务，努力促进市场的发育、成熟，把市场和社会秩序管理好。按照“大社会、小政府”的要求，建立一种对社会和法律负责、成本低、效率高、服务型的有限政府。

然而，农村的县、乡政府常常代替农民的主体地位，管了很多不该管的事，而该管的事反而没管好或不去管。这就造成了职能的错位、越位和不到位，使政府成为一种包揽一切经济社会事务的万能政府和无限政府。

政府揽事过多，必然导致机构庞大、人员冗众。庞大的机构产生出巨额的公共支出需求，如果正常的税收满足不了这种需求，税外加税、税外收费就是不可避免的。农村地域广阔、农民居住分散、收费还会遇到阻力，向千家万户收费就需要增加大量人员。人增费也跟着增，不断膨胀的机构和不断增加的费用就相互推动，携手并进，而愈加沉重的负担却落在了农民身上。

政府事多权重，就需要树形象、讲政绩，官员当然也希望常常进步，不断升迁。在政府职能错位的前提下，以“政绩”考核官员的选拔制度，就催生出大量完全是形式主义的“部门出点子、领导拍板子、农民掏票子”的“达标工程”、“政绩工程”和“形象工程”。由于其中很多“工程”不是从农民生活和生产的实际需要出发，而是从官员谋升迁、政府树形象的需要出发，它的降生就预示了它的失败。其结果是，农民大把大把的血汗钱被“交了学费”、打了水漂。名为“官为民办好事”，实为“民为官做奉献”。

从八十年代到现在，我国的政府机构进行了多次精简、改革。但每精简一次，机构人员就增加一次，我国在编的党政机关干部，1979年是279万人，1989年上升为543万，到了1997年已达到800多万。其中上升最快的是县乡两级党政人员。据前几年的调查，安徽省乡镇一级预算内收入只占全省的26.1%，而财政供养人员却占57.4%。据一位农业专家测算，目前我国县及县以下需要农民供养的干部（不包括教师），有1316.2万人。1987年的人口普查资料显示：从古至今，中国民与官的比例，西汉为7945：1，唐朝为2927：1，清朝为911：1，现代为67：1。

1952年，中央明确规定每乡脱产干部限定3人；据几年前安徽省农经办的调查，利辛县阚町镇只有8万人口，财政供养的人员已超过1000人，连同教师就达到1800人。

据农业部和国家计委统计，九十年代以来，中央国家机关和地方党委政府规定要农民出钱的“达标”项目达70多项。据调查，安徽省寿县安丰塘镇在“达标”活动中，兴办企业亏损1000多万元。太和县原墙镇和寿县八公山乡在“达标”活动中，分别累计欠款1000多万元。官员们因“达标”的“政绩”突出升官了，而留下的巨额亏损和债务全要让农民去买单。

（五）乡镇机构的事权和财权不相符

1997年11月20日安徽《大参考》上的一篇文章披露：“我们调查三个乡镇，一个欠债1310万元，一个欠债850万元，另一个欠债731万元；相当一些村的欠债也在三四十万。摊到农民头上，人均欠债就是300元，户均一两千元。调查之后我与有些县长、县委书记交谈，他们认为这类情况不是个别的，带有普遍性。”另据农业部对10个省区农村的调查，乡级平均欠债400万元，村级平均负债20万元。乡村这种普遍存在的巨额赤字和严重的收支不平衡是怎样造成的呢？

乡镇按照从中央到县的党委、纪检委、政府、人大、政协、军队的六大系统，设置了相应的全套机构、部门。乡镇机构不仅要贯彻上级部门的各项政策、落实各项任务、完成各项“达标”项目、兴办各种事业、向农民征收各种税费、发展地方经济、安排春种秋收、维持社会治安、处理各种社会事务，还要应付、接待各种检查、评比、参观、来访活动。所有这些合在一起，就需要一笔巨额的经费支出。

我国八十年代开始实行“分灶吃饭”的财政包干制，乡镇建立了自己独立的财政，实行自筹自支。1994年又全面推行划分国税与地税的分税制，收入向上集中，支出向下推卸，给乡镇政府的政策是“超收不缴、超支不补、多收多支”。乡镇如果有效益较好的工商企业，当然可以做到“多收多支”；如果没有，就只能靠向农民集资、收费或举债度日，而巨额债务最终还是要由农民来承担。政府万能而财源匮乏，事权大而财权小，这就是乡镇巨额债务产生的根源。据《中国财政年鉴》统计，实行分税制的当年，全国县乡两级财政赤字猛增16倍以上，由1993年的42.21亿元，扩大为726.28亿元，1995年又进一步扩大到827.7亿元。

（六）农村的人治与法治相对立

党中央和国务院为减轻农民负担，曾三令五申，下发了一系列文件、条例和规定，但它们往往只能滞留在一些会议、口号和宣传上，很难真正落到实处。

这是因为我国长期实行以权力为中心、上对下一层一层控制、下对上一级一级依附、并不断通过政治运动来维持和加强中央集权的人治管理方式。人治的不讲规则、只讲权谋的运行机制十分成熟、完善，形成了一种普遍的对权力崇拜、只向直接上级负责的社会心理和行为模式。这种控制—依附型的人治格局，在市场经济条件下，不可避免地会产生出各种一损俱损、一荣俱荣，谋求自身特殊利益、规避甚至对抗法律的利益联盟。国家的法律和政策，经过这些或明或暗的利益联盟的层层截留、过滤，最终有可能消失得无影无踪。

一些党和政府的干部深谙此道，他们懂得，只要把与顶头上司的利益、情感关系理顺了，自己手中的权力就是不受制约的，就可以言出法随、为所欲为。至于国家的法律、中央的政策，那不过是吓唬胆小鬼的稻草人；手中有了权，胆子不妨可以大一些，胆子大了，还有什么不敢干的呢？至于农民，那不过是一介草民，什么产权、人权的，大老爷的权力一到，统统都要靠边让路。

市场经济是法治经济，民主政治是宪法政治；农民的产权、人权都是受宪法和法律保护的。宪法至上与权力至上，二者不可并存；法治与人治，水火不能相容。要实行依法治国，就必须首先在党的领导下旗帜鲜明地推行宪政，依法治政、依法治权，使宪法和法律真正成为产生权力的来源、行使权力的依据。只有宪法与法律落到了实处，官与民都有了宪法至上、法律至上和公民平等的意识，农民的产权和人权才能真正落到实处。

上述与农民负担相关的几个体制性问题，归根结底还是农民的产权和人权能不能得到承认和保障的问题。由于税费制度是农村各方利益汇集的中心环节，税费改革就成了农村生产关系和上层建筑全面改革的突破口。减轻农民负担是税费改革的第一位目标，但税费改革如果只局限在税费的增一点减一点上，不从根本上解决农村的政治、经济体制问题，切实保障农民的产权和人权，农民的负担就不可能真正得到减轻，即使暂时减轻了，很快还会反弹。

 

四、税费改革减轻农民负担、保障农民产权，是农村经济调整结构、转变增长方式、走内涵发展道路的客观需要

从上个世纪九十年代以来，粮食等农产品卖难的问题就一直严重困扰着我国农村经济的发展。世界发达国家人均年消费粮食已达1000公斤（主要转化为肉蛋奶），而我国目前人均占有粮食不足400公斤，却出现了粮食过剩、农民卖粮难、同时国家又动用外汇进口大量粮食的奇怪现象。

随着我国买方市场的形成，人们对食品的品种和质量的要求越来越高，对肉蛋奶的需求日益增大；农业的种植结构和产业结构难以适应需求结构的变化，再加上市场流通不畅的因素，就产生了目前我国粮食结构性、阶段性和地区性过剩的问题。其中结构性过剩是主要问题。

结构问题就是农产品如何培育生产新品种、提高产品质量和如何转化、深加工的问题。解决品种、质量、转化和深加工问题只能依赖于科技进步、先进适用科技成果的推广运用和管理水平的提高。经济结构问题解决了，农产品能够适销对路，也就从根本上解决了农产品卖难、农业效益低下和农民增收缓慢的问题。

我国地少人多的矛盾十分尖锐、突出，人均占有资源相对贫乏，要解决13亿人吃饭和工业原料供应问题，农业按传统方式生产经营只能是死路一条。农业生产经营必须走内涵发展，即保护耕地和环境、提高单产、追求效益，在更深更广的程度上节约资源、综合开发利用资源的道路；而决不能走破坏耕地和环境、盲目增加投入、片面追求数量、低水平消耗浪费资源的外延发展道路。

走内涵发展道路，实现从传统农业向现代农业的转变，就要以效益为中心，借助于先进科技和管理的力量，不断优化农业的经济结构。经济效益服从于价值规律，实现经济效益只有在市场经济条件下，以不同产权之间的交换为前提才是可能的。内涵发展道路实际上是按照价值规律和效益原则合理组织生产、优化配置资源的市场化道路。农业生产能够赚钱，农业的比较利益和投资效益高，土地、资金、技术和劳力等资源就会争相进入农业；反之，农业生产赔钱，农业的比较利益和投资效益低，各种资源就会纷纷逃离农业。

在市场经济条件下，农民不仅是生产者，同时也是经营者，土地、资金、技术的投入只有通过农民的劳动、经营，才能转化为财富和效益；一切资源的投入都是建立在农民劳力投入的基础之上的，农民投入劳力的热情和兴趣决定着各种资源开发利用的水平和转化为财富、效益的程度。

农民相信经验、注重实效，生产粮食等农产品收入高、能赚钱，他投入劳力的热情和兴趣就高涨；反之，他投入劳力的热情和兴趣就减退。显然，农业的经济效益对于社会来说是各种资源投入的目的和终点，对于农民来说则是劳力投入的前提和起点。过重的税费负担侵害了农民的产权和利益，极大地挫伤了农民投入劳力的热情、兴趣，就从根本上扼制了农村经济内涵发展的进程。

农业生产走内涵发展道路，必须从减轻农民负担、保护农民利益入手。农业生产转变增长方式、优化结构、提高效益，离不开市场配置资源的基础性作用；完善市场必须首先确立农民的产权和市场主体地位。内涵发展、完善市场和保护农民的产权、利益实际上是一个系统相关的统一过程；而其中农民的产权和利益问题则是牵一发而动全身的中心问题。

这样，旨在减轻农民负担、提高农民种粮积极性、保护农村生产力、扩大农村需求，在分配环节最终落实农民产权、利益的农村税费改革，就成为我国农业从根本上转变增长方式、对经济结构进行战略性调整，在新世纪实现新跨越这篇大文章的点睛之笔。

 

注释：①《马克思恩格斯全集》第9卷第347页

      ②《马克思恩格斯全集》第25卷第997页

 

 

（本文作者系中共安徽省委党史研究室副编审）

2004年7月

 

 

 

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