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我国在很长时期内形成了二元的发展模式,而户籍制度成为这种模式和体制的基础。我国户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能,而这些功能又在过去几十年的发展过程中不断地被强化和放大。户籍制度上所负载的利益和权力已经远远超过户籍制度本身,并成为户籍制度改革难以推进的根本原因。如果说户籍制度作为一种“社会屏蔽”制度,是我国计划体制下特殊的工业化发展战略选择的结果,在当时是一种不得已而为之的策略,那么伴随着社会环境的变迁和各种要素的积累,户籍制度改革已是大势所趋。自20世纪80年代中期以来,从中央到地方,从农村到城市,户籍制度改革受到社会各界的广泛关注。人们更多地是把户籍制度改革与中国城市化进程和城乡二元社会结构的破解联系起来。
中国户籍制度改革的进程表现为由中央ZF、地方ZF、外来流动人口和城市市民多个利益集团组成的多方博弈过程。当前,ZF对户籍制度改革的目标主要表现在两个相互冲突的方面:一是工具性目标,即通过户籍制度所表现的城乡分割和流动人口权利的缺失为发展的工具,以追求经济的快速健康发展和实现资源的优化配置,保证城市居民充分就业,乃至保持国家政治、经济、社会的长期稳定。二是价值性目标,即以促进和保障流动人口的权利及其福利为导向的,通过缩小城乡差距,从而最大限度地促进不同群体的公平为首要目标。在社会经济发展难以提供充裕的就业机会和公共服务能力的情况下,地方ZF特别是城市ZF必然要在流动人口权益保护与地方户籍利益之间进行权衡和取舍,但一般都会倾向于工具性目标,即优先考虑城市人口的既得利益并以经济、社会的稳定为执政的主要出发点。
关于户籍改革的政治经济学命题是改革决策者的主流意识形态的转变,即政策目标的优先序应当从工具性目标向权利和平等的价值性目标的转变。转变的方式是以渐进式改革为基调的,对原制度有强烈的路径依赖性。首先,户籍改革的本质是决策者必须放弃以限制人口自由迁徙的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标。为此,决策者需要将流动人口的权利保障以及社会公平纳入自身的社会总福利函数之中,并赋予其权利价值在政策目标序中的优先地位。其次,近年来户籍制度改革的实践表明,改革的路径以一种循序渐进的适应内外压力的形式出现,表现出对原制度的强烈依赖性。通常,渐进主义作为一种社会行动方法,具有成本低、代价小的特点。如果说原有户籍壁垒刚性的下降,得益于市场化和工业化的推进,而现有城镇户籍利益的存在,却是由转轨时期的相关制度重新赋予的。目前我国教育、卫生、劳动就业、社会保障与社会福利等社会经济政策的主体依然以城乡分割和行政区分割为基本特征,因此改革的成败在很大程度上取决于教育、就业、社会保障等相关的社会经济政策的配套改革是否成功。户籍制度改革的基本取向应当是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利,使户籍管理和户籍登记功能回归本位。当然,这是一个需要周密设计和谨慎对待的长期过程。将福利从户口上剥离不等于取消福利,福利体制是可以脱离户籍管理体制而独立运行的。
户籍价值重构与流动人口权利回归
户籍制度的存在无疑是造成城乡分割的主要制度因素,也是使得进城务工的农民被排斥在城市主流社会之外的重要原因。流动人口合法权益的难以保障直接关系到城市经济的可持续发展和社会稳定。流动人口在城市生活、工作、消费、纳税、创造财富,为城市经济增长做出贡献,却不能享受(至少不能与城市户籍居民合理地分享)各种福利待遇、社会公共资源和城市发展的各项成果。尽管与户籍相联系的多种社会福利待遇的不合理附加是一个历史遗留问题,目前的城市人口管理思路也是基于当前人口形势和经济社会发展状况做出的政策选择,但地方ZF对户籍人口的地方保护主义倾向和针对流动人口的带有歧视性的政策及管理手段,使正常的管理逻辑遭到破坏,有悖于社会公平目标,也不完全符合“以人为本的科学发展观”和“构建和谐社会”的基本要求。
逐渐消除户籍管理对城乡和地区发展的负面影响无疑是一项从根本上解决城乡分割的二元体制的重要举措。中央ZF已经采取了许多措施,希望从制度上加快户籍制度的改革。户籍制度改革对于解决当前流动人口所面临的现实问题具有重要意义。对于流动人口中已经长期在流入地生活并成为事实上的常住人口的那部分人群,解决其户口问题,不仅能使他们在就业、社会保障、子女教育等方面获得公平合理的市民待遇,更能促进他们积极地融入城市生活。而对于仍具备一定流动性的那部分人群,户籍改革会给予他们更多的选择机会。如果他们有意愿和能力在城市生活,能够让他们看得见希望,那就更容易规范其行为。
无论户籍改革沿着怎样的路径,以怎样的步调向前推进,户籍制度改革必然是一个户籍价值重构的过程,其核心问题是权利重新界定和利益调整。改革的方向、形式以及广度和深度取决于行为主体之间的利益一致程度和利益对比关系。从理论上讲,均衡的制度安排和权利界定总是有利于力量支配方。随着各种要素的不断积累,当力量对比关系的变化超过一定临界值,必定导致制度安排和权利界定的变化。同时,改革取得成功的可能性取决于改革所蕴涵的价值理念与作为现行体制基础的价值理念之间的契合度、改革所导致的利益关系的重新协调与相关公共资源的配置,以及管理当局控制改革进程的能力。当流动人口的权利保障及其正义性本身成为决策者的效用函数的重要组成部分时,政治领导层的边际社会收益函数曲线将会变得更加陡峭起来,这意味着只要对流动人口的福利和权利给予很小程度的改善,就可能取得社会收益的显著增加。这时如果政治价
值观念本身就足以促使决策者推进改革进程,即直接将社会边际福利函数SMR1向左移动到SMR2的水平上,决策者的物质收益水平由于需要支付对流动人口的福利保障和其他社会救助性支出而下降,但由于流动人口权利限制得以放松或解除产生了足够多的公众支持性的社会心理收益或正义性价值(MJV;marginal justice value),其实际总的社会边际收益水平并不会下降(R0),而其上升的程度取决于社会公众对社会公平正义的价值判断。因此,户籍改革的政治决策及其进程明显地取决于政治领导人的主观价值观念及其对流动人口权利价值的认识与判断。也只有当这样的价值认识达到足够高的程度,户籍改革才是可能与可行的。“以人为本”和科学发展观的提出和实施,充分体现了我国党和ZF对构建和谐社会的理念和发展战略,也是户籍制度改革能够取得成效的最根本的政治保证。
户籍制度改革的终极目标应当是户籍管理从审核体制过渡到登记体制,使户籍管理功能回归本位,使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。社会转型期城市户籍管理具有明显的过渡性特征。中国人口发展态势和区域经济社会发展差距的客观存在决定了户籍制度改革必须以“渐进式改革”为基调,城市存量人口与增量人口利益调整与协调也是一个逐步推进的过程。城市户籍改革的一个基本要求是逐步缩小流动人口与户籍人口之间的福利差距,实现流动人口与户籍人口管理体制和方法上的平稳对接。在这个过程中必须为流动人口获得市民待遇提供一个合理途径,构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口与社会融合的制度框架,实现户籍价值重构和流动人口的权利回归。
除了通过市场机制的配置途径,我国人口目前所享有的社会福利和相关权利主要来自两个渠道:因身份而获得的福利和权利;因贡献和承担义务而取得的福利和权利。户籍所体现的城市人口与生俱来的福利特权属于前者,而通过缴费参加各种社会保险者属于后者。在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下,应当按照/权利与义务对等0的原则,逐步减少与身份相关的福利,扩大通过贡献和承担义务所获得福利的通道。可操作性的制度框架尚需进行精细设计,其总体思路可以是:一个人在城市生活时间越长,履行义务越多,对城市经济社会发展的贡献越大,就越应当享受更多的城市福利和公共服务。在存在资源短缺约束的条件下,不可避免地由ZF承担起宏观调控人口规模和结构的责任,建立起具备一定筛选功能的体制和机制。美国的次贷危机已经证明,完全依靠市场机制配置资源会导致巨大的市场失灵的危机。在制度框架内,调控机制主要发挥引导和驱动作用,由外来人口自主决定去留。
权利(福利))义务(贡献))时间门槛是三个基本的要素,对各要素所涵盖的具体内容可以深入地进行探讨,其基本的逻辑关系可以通过图2来表述。首先是将城市户籍人口与外来人口在福利和权利上的差距分解出来,按照来源(身份和贡献)排序,离图2原点越近表示与户籍可以越早地分离;履行义务(或贡献)从最基本的无犯罪记录到对当地的社会经济有重大的贡献,贡献越大,
承担的义务越多,就越应当更多地分享城市发展的成果;如果外来人口的长期居留已成定局,对城市管理和公共服务就变成了长期的硬性需求,依居留时间梯度整合的制度安排(时间门槛的设置)不仅体现了城市社会对外来人口的接纳和包容,也符合公平性和城市发展的可持续性原则。我们试想,如果一个人在城市工作、生活超过20年(一代人的时间),遵纪守法,依法纳税,为城市创造财富,把一生中最宝贵的时间贡献给了这座城市,城市ZF就没有理由不给予他平等的市民待遇。
上述思路暗含的一个前提是:在过渡期内,地方ZF拥有一定的设立门槛的自主权。一方面,毕竟就目前我国不同区域的社会经济发展状况而言,地区均质化发展是一个在近期内无法实现的目标,只要区域社会经济发展存在差距,人口流动就是必然的;另一方面,在区域社会经济发展参差不齐的情况下,中央ZF难以制定全国范围内统一的具有可操作性的制度体系,地方ZF拥有更多的自主权就是必需和必然的。
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