北海市农村土地承包经营权流转的现状与思考

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　摘  要：近年来，随着农村经济的发展和小城镇建设的推进，北海市农村土地承包经营权的流转日趋活跃，在长期稳定以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，建立农村土地承包经营权流转机制势在必行。文章以北海市农村土地承包经营权的流转为研究对象，分析了目前北海市农村土地承包经营权流转中存在的问题，并提出了促进农村土地承包经营权流转健康发展的若干建议。　　关键词：农村经济；土地承包经营权；流转
　　农业、农村和农民问题归根结底是土地问题，落实党的农村政策最根本的是落实土地政策。近年来，北海市随着农村经济的发展和小城镇建设的推进，农村土地承包经营权的流转日趋活跃。在长期稳定以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，建立农村土地承包经营权流转机制势在必行，是发展现代农业的客观要求，它关系到农业的发展、农民的利益和农村的稳定。
　　一、北海农村土地承包经营权流转基本情况
　　（一）基本情况
　　2009年，北海市农村土地承包经营权流转的总面积为6.43万公顷，其中涉及农户家庭承包土地的流转面积为1.35万公顷，占流转面积的20.99%，涉及农村集体统一经营的土地使用权流转面积5.08万公顷，占流转面积的79.01%。土地流转涉及农户为5.52万户，占全市农户总数的22%。
　　（二）特点
　　北海市农村集体土地流转规模的主要特点：一是自发自愿，政府引导；二是土地流转的形式是零散土地流转与大规模土地流转并存；三是流转的形式以集体或者农户经营的土地经过协商后出租的形式为主（面积5.84万公顷，占农村土地流转土地总面积90.82%）；四是流转的土地以农村集体林地为主，占流转总面积的74.62%。
　　（三）主要形式
　　北海市各级党委、政府在坚持土地承包权不变的前提下，积极引导农民进行各种形式的土地使用权流转，主要有六种形式，即转包、转让、出租、互换、入股以及其他形式。这六种形式中，又以出租的形式最为普遍。
　　1、转包。这种形式，有两种做法：一是承包土地的农户，因外出打工或劳力少或资金少将不能种或不能全部种的土地转包给承包方种植；二是承包方在承包合同经营约定的时期内，又因别的原因，把土地转包给第三方经营，原来土地承包关系和土地用途不变。转包一般经原发包方同意并签字后生效，也有部分未经原发包方同意就擅自转包的。这种流转形式，全市面积3449公顷，占流转面积的5.36%。
　　2、转让。承包方有稳定的非农职业或有稳定的收入来源的，经发包方同意，可将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。全市这种形式流转土地面积1516公顷，占流转面积的2.36%。
　　3、出租。村集体或者农户直接与承包方协商签订租赁合同，将土地承包经营权出租。这种流转形式，全市有面积5.84万公顷，占流转面积的90.82%，成为当前全市村集体和农户土地流转中最为普遍的一种形式。
　　4、互换。承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换。主要是农户间为了方便生产，将属于自己耕种的土地进行互换。全市这种形式流转土地面积134公顷，占流转面积的0.21%。
　　5、入股。承包方与村组集体或农户协商将土地承包经营权作价入股，以公司加农户的形式进行股份合作制经营，农民把土地入股给公司，公司出资金、技术等入股，由公司统一规划和利用，农民以入股土地多少参与经营管理和收益分配。农户入股土地面积为33公顷，占流转面积的0.05%。
　　6、其他形式。以其他形式流转的面积770公顷，占流转面积的1.20%。
　　二、取得的成效
　　（一）土地流转促进了农业专业化、集约化经营
　　通过承包土地的重新组合，把分散的土地、外出打工及从事第二、三产业农户的土地集中流向种田大户、经济能人，发展连片规模生产，促进了全市农业生产商品化、专业化、集约化经营，实现了规模效益。目前，全市有223家市、县区、乡镇级龙头企业，206个具有一定规模的流通实体、农民专业合作社，辐射带动30多万农民发展种植、养殖的规模化生产，拓宽了农民增收的渠道。
　　（二）土地流转促进土地资源的合理利用，增加了农民收入
　　北海流转的土地以农村集体和农户的林地、荒山、荒地、荒水、荒滩为主，面积5.90万公顷，占土地流转91.73%。主要种植经济作物，种果造林，把过去的荒山、荒坡、荒滩、荒地及疏残林变成了生产科研示范基地、农场、果场等，提高了土地的利用率。村组集体和农民不但从中获取了土地租金，少部分农民还参与公司的劳务，不但学到了新的种养技术，而且得到工资收入。另外，通过收取土地的租金，部分村组增加了对道路、水利、供电等公益事业方面的投入，改善了生产、生活环境。如海城区驿马镇驿马村出租50.67公顷旱坡地给北海市大禹水利经济开发公司经营，每年可获租金14万元（每666.67m2租金180元-200元），劳务费约25万元（每年请临时工50人-70人）。这些土地流转促进了农业结构的调整，资源的优化组合，地尽其力，发展了农村经济，增加了集体和农民的收入。
　　（三）土地流转后，促进了劳动力资源的合理利用
　　以前，一些种养能手、经济能人苦于没有土地进行规模生产，种养技术及经营水平未能得到很好的发挥，土地流转后，他们大胆承包连片土地开发利用，其聪明才智得到发挥。如银海区福成镇宁海村委有土地面积1033公顷，2009年，土地承包经营权流转面积达133.3公顷，其中进行大棚种植果蔬80公顷，土地流转涉及农户400多户，聘用农民工1000人。另外，很多有一技之长的农民，摆脱了传统的土地束缚，把承包土地转让给他人后，腾出身手到发达地区创业打工。目前，北海市农村劳务输出累计达10万人以上。
　　（四）促进多元化资金对农业的投入
　　在北海市承包经营农村集体土地资金投入中，既有农户投入，也有经济能人投入，还有外资、私有、民营等多种多样的资金投入方式。如外资企业香港利添公司投资966.4万美元，租地经营3133公顷柑橘场，合浦县农业综合开发公司在星岛湖投资3000万元，承包荒岭地种植666.67公顷龙眼、荔枝。由于这些资金的投入，加快了农地的利用及效益的提高。
　　（五）改变生产条件，促进农业生态的良性循环
　　土地流转后，承包者把原来的集体山地种树、种果、种桑、种甘蔗，增加了土地覆盖率，对水土保持和生态环境起到不可估量的作用。如北海市每年都由一大批西瓜种植专业户租赁农民的土地种植无籽西瓜（每年租赁不少于2667公顷），他们加大投入，挖深水井和安装抽水设施，使土地增加了有机质肥力和新增有效灌溉面积，提高了农业的抗风险能力，推进了农业水利化、机械化和信息化的发展，提高了土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，对农业的持续发展起到积极作用。
　　三、存在的问题
　　（一）土地流转管理机构不健全
　　1995年，北海乡镇级机构改革后撤销了乡镇农村经营管理站，缺少专门的土地承包经营权流转管理部门，而农户间承包土地流转大部分为自行流转，缺乏组织保障和相应的监管工作机构。
　　（二）流转行为不规范
　　一些乡村组织利用手中的土地所有权，违背农民意愿，强行反租倒包，集中土地搞开发，有的未经村集体经济组织审查同意，有的借流转之名随意改变土地的农业用途，不遵守法律、法规保护土地资源的合理开发和可持续利用，没经有关部门批准和承包方同意将承包地用于非农用途，如挖塘、建房等，侵害了农民经营自主权，损害了农民利益。
　　（三）流转合同不规范
　　土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等，绝大部分合同未经土地承包合同管理部门鉴证及备案，部分通过口头协议的形式进行私下流转，土地流转纠纷隐患增多。
　　（四）流转机制有待加快建立健全
　　一是缺乏一套操作性强的流转规则，如相应的规范操作程序、科学的土地流转价格体系等；二是缺乏中介组织的服务平台。农村土地使用权流转市场化程度较低，缺少中介服务机构，流转供求信息不畅，为农村土地经营权流转提供正常性服务的载体缺乏。
　　四、对策和措施
　　（一）强化农村经营管理部门行使农地流转职责的权利
　　《农村土地承包法》赋予农业行政主管部门和农村经营管理部门维护农民土地承包经营权益、仲裁承包纠纷、指导承包和流转等重要职责，各级政府要坚决贯彻执行。县、乡农村经营管理部门要切实履行职责，要通过学法、牢固树立依法维护农民权益的思想意识，做到知法、懂法、守法。各级政府要维护农村经营管理部门行使土地流转的权威，发挥其职能作用。要加强乡镇经营管理部门的力量，在人力上要给予保障，以利于工作的顺利开展。
　　（二）进一步培育土地流转中介机构
　　在坚持“自愿、有偿、依法、规范”土地流转的原则下，进行“四荒”地的开放经营，以促进“四荒”地“公开、公平、公正”的市场竞争。农村土地流转涉及面广，可以通过中介机构接收村组集体或农户要转出土地的申请及条件，再通过登记，招标的办法，使土地有序地流转出去。
　　（三）建立“四荒”地流转的市场机制
　　在经营形式上，不限于形式，可以通过招标、拍卖、公开协商的形式进行市场竞争。这样，就有效地克服了农地流转封闭运作的弊病。应开展对农用地的分等定级和价格评估工作，合理确定各类土地的质量、等级，评估其土地使用权市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供合理参与依据，以促进农用地的竞价承包经营。
　　（四）鼓励各类工商企业、专业大户等通过土地流转方式，带动农户发展产业化经营
　　鼓励工商企业、科研单位等社会力量通过土地流转方式，在农业的产前、产后服务和“四荒”资源利用等方面投资开发农业。把农村土地流转与发展农业规模经营紧密结合起来，积极探索各种形式的规模经营模式。鼓励种田能手、专业大户和各类经营主体建立农产品生产基地，开展土地规模经营。结合当地确定的主导产业和特色产业布局及重点龙头企业发展，引导土地流转和规模经营向优势产业和优势区域集中，提高规模经营效益。
　　（五）规范和完善土地流转合同
　　推进土地流转、促进农业规模经营工作涉及面广、政策性强，土地流转涉及到多方面利益关系，必须健全制度，按规范程序进行，避免随意性。引导土地流转期限1年以上的流转双方签订自治区统一制定的土地流转合同，依法保护土地流转双方的合法权益。积极开展土地流转合同鉴证，对土地流转当事人提出的土地流转合同鉴证申请，要及时予以办理。加快土地承包和流转信息化建设，及时登记、变更农户土地承包和流转信息，建立健全土地承包和流转信息化档案。对以转包、出租或其他方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
　　（六）健全纠纷调处机制，及时有效解决流转纠纷
　　进一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，不断提高工作水平和调处流转纠纷能力。加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。对于因土地承包经营发生的纠纷，引导当事人协商解决，协商不成的，可以通过乡村调解，也可以通过仲裁和诉讼解决。
　　参考文献：
　　1、翁丽平.广西农村土地承包经营权流转现状与思考[J].广西农学报，2010（1）.
　　2、杨玉芳.农村土地承包经营权流转的思考[J].现代农业科学，2009（6）.

作者：欧文伟 来源：《中国集体经济》2010年9期下

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