发布时间：2014-10-22 来源：人大经济论坛

  一、保税区在上海国际贸易中心建设中存在的主要问题 立足于保税区在上海国际贸易中心建设中理应承担的责任与任务，从目前上海的三个保税区外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区(以下简称三区)的运行情况出发，分析保税区在上海国际贸易中心建设中存在的主要问题。 (一)监管职能分离分立，通关速度慢，不利于贸易便利化发展 货物通关监管涉及部门多，相互之间分离执法、权力分割，影响通关速度。 1、海关与商检的监管分离。货物的进出口由海关和商检分门把守，企业 报关时，同样的内容要填写两次，分头报送，两个部门分头检查。不仅给企业增添了不少麻烦，而且实际上延缓了通关速度。 2、区、港海关独立执法。根 据我国保税区的海关监管方法，只有综合保税区和保税港区是由一个海关统一监管，而保税区采取的是港口和区域分属两个海关监管，以转关方式实行监管衔接的管 理。因此，在三区中最典型的是外高桥保税区，虽然紧邻外高桥港口，但港区和保税区海关分设，企业报关须报两次，两个海关也须分头检查。即便是保税区国 际中转的货物也需要两次报关，货物由境外进入保税区时采取的货物备案与区外进出口报关在程序和效率上差别不大。 3、区间保税监管货物流转管理复杂。从海关特殊监管区域的优惠政策和开放度来看，保税港区和综合保税区比保税区的等级高，而且海关对区间保税货物的流转按照转关处理，造成了区间保税货物流转的手续繁琐，税收征管复杂，给区域之间的企业合作带来不便。 (二)企业经营成本高，软环境不足，不利于吸引外贸企业集聚 1、市场准入门槛过高，税负过重。在市场准入方面，三区包括外高桥地区设立贸易企业，特别是外贸企业的门槛比较高，经营范围限制较严。在税负 方面，运输、装卸、仓储、保险等领域，都属于服务业，现在服务业征税是征营业税，就存在重复征税问题，使得国际贸易产业链上的企业税负很重。过高的准入门 槛和过重的企业税负将不利于保税区吸引贸易企业，尤其是外贸企业的集聚，更难以形成规模效应、提高辐射能级。 2、软环境建设存在不足。三区的规模和硬件环境在国内保税区中首屈一指，但是，在招商引资优惠政策、专业化贸易平台建设、信息共享平台建设等 软环境建设方面存在诸多不足。洋山保税港区虽已封关运作4年半，但是在区内入驻的企业少，过境的多，实际入驻企业仅达目标的10%左右。 (三)三区发展失衡，北强南弱，不利于深水港和空港的航运业发展 三大保税区发展呈现明显的北(外高桥保税区)强、南(浦东机场综合保税区和洋山保税港区)弱的态势：外高桥保税区作为我国第一个批准建立并封 关运作的保税区，其GDP规模、销售收入、工业产值、进出口总额、税收收入等五大经济指标均处于全国保税区的领先地位。2005年12月封关运作的洋山保 税港区虽然具有更大的政策优势，但是由于建设发展期较短，销售收入、商品销售额、物流企业营业收入、进出口贸易额、税收等各项经济指标均不同程度地落后于 外高桥保税区。其中，2009年商业销售额仅6.08亿元，约相当于外高桥保税区的0.1%;进出口贸易额15.58亿美元，约相当于外高桥保税区的 2.8%。而浦东机场综合保税区虽于2010年4月通过验收，但其实尚未正式运作，尚无经济产出实现。 如果把外高桥保税区和洋山保税港区在封关运作相同时间的经济指标进行比较，可以发现2009年洋山保税港区的各项经济指标依然低于同样运作4 年的1997年外高桥保税区。如此跨越时空的悬殊差距，如果不采取积极措施进行应对，将难以发挥保税港区的特殊政策优势，不利于依托洋山保税港区 促进贸易发展和洋山港的航运业务发展。刚刚起步的浦东机场综合保税区也面临同样的问题。 销售收入亿元商品销售额亿元工业总产值亿元进出口贸易额亿美元 洋山保税港区(2009)228.926.08015.58 外高桥保税区(1997)360.3286.644.517.8 洋山保税港区(2009)与外高桥保税区(1997)之比1∶1.571∶47.14-1∶1.14 (四)相关监管制度与监管方式钳制，不利于拓展保税区的业务面 1、保税货物内销规模小。保税货物转内销是企业根据市场需要将加工贸易保税货物销往境内的正常市场行为。自2006年以来，保税货物内销的总 额虽然不断增加，但总体规模仍较小，其原因在于我国现行的加工贸易管理政策、管理制度、内销渠道、企业运营模式存在着制约保税货物内销的因素。按照保税区 加工贸易两头在外的政策定位，部分减免税设备、不作价设备税收管理政策，影响了企业拓展内销业务的积极性。海关对出区内销货物主要按制成品征税，并加 征缓税利息的税收政策，也不利于扩大内销。 2、进入保税区货物退货限制。在进出口贸易中出口商对进入保税区货物如发现部分产品不符合要求退回工厂复加工再出口，在操作上按现行规定必须 按报关单退出同批全部货物，而不能退换部分产品，增加企业的运输成本。 3、维修政策的限制。随着国内贸易量的放大，产品维修量也在逐渐增大，一些企业有意 利用保税区优势设立全球维修中心，对国外产品进行售后的维修工作。例如，西门子公司、瑞士钟表集团等都希望：既能解决非保物资进出不方便的问题，在区内设 立非保仓库;又能在区内成立两头在外并能维修国内设备和仪器的各类维修中心。但由于受保税区维修政策上的限制，维修业务在保税区内也无法有机整合。 二、改进措施与建议 上海国际贸易中心的建设需要大力发展和突出海关特殊监管区域保税区在国际贸易方面的特殊优势，突出其在构建国际贸易核心要素方面的特色专 长，强化其贸易服务功能。针对以上对保税区在上海国际贸易中心建设中存在的主要问题的分析，提出如下改进措施和建议： (一)借鉴自由贸易区的管理体制，改善监管职能分离分立的现状，提高通关速度 1、建议加强保税区与海关、商检、外汇等职能部门的协调，建立海关、商检等职能部门更紧密的联席工作机制，借鉴国际经验，实施单一窗口模 式的监管，改变企业报关时同样的内容要填写两次，分头报送，两个部门分头检查的监管现状，使贸易经营企业只需一次性地提交相应的信息和单证，有效提高货物 通关速度。 2、建议与海关总署协商，尝试在外高桥保税区试点推行保税港区和综合保税区的海关监管方法，进行资源整合，即把目前的外高桥港口海关和保税区 海关的监管职能合并，推进港区一体化，实现特殊监管区域和口岸监管现场的联动通关，简化进出保税区货物的报关程序，提高通关效率。 3、简化保税货物流转管理手续，方便保税区内企业在其他海关监管区域内开辟新业务，促进区与区之间、区与区外的保税货物便捷流转和深加工结转。 (二)加大招商引资优惠政策，优化软环境建设，吸引高能级外贸企业集聚 1、建议提供实质性的招商引资优惠政策，降低保税区企业入驻门槛和企业税负，为企业入区提供便捷周到的服务和简化的审批手续，同时着力打造公共信息平台，便于企业之间、企业与监管部门之间的信息交换，以吸引更多的投资方入驻保税区。 2、积极鼓励和引导区内企业向微笑曲线的两端提升和发展，推动现有的加工制造企业向产品的研发设计和营销、售后技术服务转变;在区内引入 设立高端产品研发中心、检测维修服务中心并开展仓储、配送、分拨等物流服务，延长产业链，提高附加值，逐步将保税区发展为高能级外贸企业的聚集地，形成规 模效应，提高辐射能级。 (三)实现三区错位、联动发展，形成合力，发挥保税区的先锋示范引领效应 根据上海市政府提出的三区三港联动发展目标，三区的定位和发展方向各不相同：外高桥保税区定位为国际贸易示范区，洋山保税港区将 着力打造洋山国际航运发展综合试验区，浦东机场综合保税区重点发展临空功能服务区。三区之间不是竞争关系，而是要在经营产业、服务面向上形成错位 互补、联动发展的格局，共同推进上海国际贸易中心的建设。 具体而言，外高桥保税区在已有的良好基础上要进一步推动国际贸易、保税仓储物流业、先进制造业三大功能性产业的发展，进一步增强国际贸易、现 代物流、先进制造业和保税商品展示等多种经济功能。洋山保税港区要加快周边生活配套环境建设，加大招商引资力度，吸引外商投资和企业入驻;配合洋山深水港 在国际航运中心建设中的定位，重点发展国际转口贸易;鼓励开展期货保税交割、离岸贸易、船舶融资租赁等新型业务，试点起运港退税制度，把国内流失到韩国釜 山港转口的货流吸引至洋山港。浦东机场综合保税区要配合浦东国际机场发展目标亚太地区复合枢纽港，抓住临空产业发展，尤其是与航空运输有关的物流业， 如快递分拨中心、飞机融资租赁、航材租赁与检修等临空产业经济业务。同时，支持区内注册企业在三区内跨区开展业务。 三区由于地理位置分散，可以充分利用地方电子口岸平台，推动三区三港业务信息和管理资源实现互联、互通及共享。 (四)协调相关监管制度和方式，促进保税区拓展业务面 1、有针对性地出台鼓励加工贸易成品内销的政策和措施，建立保税货物内销预审核制度，将内销料件和成品的审价归类作业环节前移，在通关审单环 节仅对价格进行程序性审核，并推行专窗作业，实现即时申报、即时出单，进一步简化内销审批业务、提高通关效率，方便加工贸易企业办理内销征税手 续，实现出口、内销两条腿走路;会同国家有关部门积极研究降低加工贸易内销征收缓税利息率问题，并适时进行调整;全面推广内销征税管理系统，实现 海关内销征税管理电子化、审核无纸化，充分发挥内销征税管理系统的各项功能，确保企业电子数据申报方便、及时、顺畅。 2、积极会同商务主管部门放宽对具有自主品牌与核心技术的高新技术企业和大型装备制造业出口产品返回国内维修的限制，引导在国内设立研发中心、检测维修服务中心。