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完善国税系统内控机制建设研究来源：人大经济论坛论文库 作者：卢阳 时间：2013-11-24
内容摘要：国税系统内控机制建设多年，但内控机制效能发挥却并不明显。究其原因，主要是税收法制建设不足、监督机构管理制度不完善、内控激励措施缺位和对内控软件的迷信，缺乏将组织治理与内控机制相结合的宏观思维，因此，明确内控机制建设目标，将组织治理与内控机制相结合，重点解决现行内控机制不足，形成较为系统的“科技+制度”的内控机制监督体系。
关键词：GONE理论 执法权 权力制约机制 组织治理
引言
内部控制理念与税务部门“两权”监督制约相结合，是落实党风廉政建设责任制的重要举措，是一项积极地探索性工作，具有重要的现实意义。随着近年来各级国税机关的探索实践，尤其是陕西国税系统在“科技+制度”的预防腐败理念的指引下，逐步建立起一套科学有效的风险防范体系。然而，巴林银行的轰然倒塌，瑞银及摩根大通源于工作人员的一次违规操作所造成的巨额亏损，让我们看到即便拥有世界上最为完备的内控机制，在脱离了组织治理的前提下，内控机制所能发挥的作用仍是极其有限的。
一、国税系统内控机制的现状与不足
近年来，全国税务系统在党风廉政建设方面通过“科技+制度”的预防腐败体系的积极探索，取得了一定成效，尤其是通过内控促廉系统的运行监督，有力的促进了党风廉政建设。早在二十世纪九十年代，各级税务机关就开始注重对税收执法的监控，并展开税收执法检查工作；与此同时，也积极探索推行税收执法责任制，配套出台了一系列执法监督控制管理制度，2006年以来“税收执法管理信息系统（V1.1与V2.0）”在全国范围内推行，实现了对税收执法行为的计算机监控，初步形成了基于信息化基础的税收执法内控机制新模式。然而，现行税收执法监督与控制体系也存在一些不容忽视的问题，导致其作用并未充分发挥，甚至有时流于形式。
（一）制度方面的缺陷
1.税收执法依据不够科学，在执法中形成“制度陷阱”。一是，税收立法滞后，制度规定较粗，在许多新领域，税法没有调整到位，执法缺乏明确依据。由于没有明确规定，不同税务机关在对某一具体税收行为进行处理时，往往采取或绝对从严或绝对从宽的迥异措施，不仅导致执法上的不公正，也使得权力之间的制约机制失去发挥作用的着力点。二是，有的政策缺乏足够的上位法支撑，制度本身存在风险。例如管理环节经常采用的评估和约谈制度缺乏税收法律和法规的支持，导致其合法性、合理性受到质疑，程序运作不规范。三是，税法解释工作不到位，给税收执法带来较大影响。制定机关怠于解释或实施机关越权解释税法的现象普遍存在，各基层单位的请示无法及时得到上级机关的明确答复，同一税项“释”出多门，甚至相互矛盾。 四是，各单行法律、法规相互之间的法律级次、隶属关系没有理顺，在法律体系结构上存在着分散、交叉、重叠、不统一的现象，甚至出现下位法与上位法相抵触，法律间“打架”的现象。这类问题在法规规章中很突出。影响了法律制度的统一性，给执法带来严重困难。例如，同样是为了约束税务行政处罚自由裁量权过大的问题，某市政府出台文件，要求涉及小型微利企业行政处罚一律按法定下限进行处罚，而税收行政处罚按照《陕西省国税局税务行政处罚裁量标准》则是根据涉税违法的情节进行裁量。
2.内控监督制度乏力。
经过多年积极探索，目前各级税务机关制定了不少税收执法权力制约制度。其主要的内部制约机制有：
（1）机构设置制约，如税收“征、管、查”分离制度，稽查选案、检查、审理、执行分离制度；
（2）执法岗位职责设置制约：建立税收征管岗责体系；
（3）审批权限在不同级次税务机关的划分；
（4）税收规范性文件会签机制；
（5）重大税务案件审理制度；
（6）税收执法集体审议审批制度，等等。
然而由于在全局方面没有清晰的内控机制思路，导致权力分解设置不明确，制约机制无硬性约束，制约手段和技术没有及时跟上。因此从整体来看，对税收执法权力的制约呈松散状态，效果不理想。首先，税收执法权力的设置不够明确具体，不同环节之间的权力界限及权力行使标准不清晰，使权力之间的相互制约失去基础。目前的征管查三分离体制只是大体界定了征收、管理、稽查的权力范围，实际工作中，征收、管理部门与稽查局普遍存在职责交叉，使制约机制难以发挥作用。其次，税收执法权力的设置不合理，使制约机制难以有效进行。执法权力的设置过于集中。例如，税收管理员在税收征管活动中被赋予大量职权（责），从纳税人税务登记开始，到购买发票、纳税申报、申请减免税等，税收管理员均负责进行实地调查、核实。税收管理员的权力过于集中，且权力的启动基本掌握在管理员手中，客观上很难对其进行有效制约。 第三，权力在不同岗位或部门之间的运行缺少强有力的制度约束，加上制约手段的乏力，使权力制约机制的实际效果不佳。如，以查促管是借助稽查成果提高征管质量的重要机制，也是对税收征管的一种制约。但稽查部门提出的征管建议是否落实，究竟有何效力在制度上保障并无措施，也缺乏对稽查建议的反馈机制，实践中管理部门基本可以置之不理，导致制约机制无法发挥作用。又如，重大税务案件审理是一项对稽查权力进行制约的重要制度。但从各地国税系统反映的情况和国税总局执法检查发现的问题来看，重大案件审理流于形式，走走程序的问题较为普遍，对稽查权力的监督制约也就成为空谈。
3.内控监督制度外部运行受阻。
（1）受经费等各种因素影响。税务机关难以摆脱地方政府对税收工作的干预。目前地方各级国、地税机关的经费在一定程度上均需要地方政府的帮助和支持，在税收执法中地方政府的干预和要求，使税收执法内控机制运行大打折扣。
（2）受部门间协作配合的影响。税收执法的顺利进行有赖于部门协作配合机制的完善。实际工作中，公安部门不愿意接收税务稽查部门移送的案件、工商部门办理企业注销登记时并不管企业是否已经办理税务注销登记、金融机构以保密为由不愿提供纳税人帐户资金流动情况、房管部门不提供房地产商开发项目产权登记情况，等等，都制约了税收执法权力的行使，也给税收执法内控机制的运行带来负面影响。
（二）内控监督机构方面的问题
1.内控监督部门责权不明确。目前省级国税机关设监察部门和内审督察部门。监察部门负责纪律检查、行政监察等监察职能；内审督察部门负责税务机关的监督与审计工作。如前文所述，在大部分地市以下的税务机关，内审督查职能由政策法规部门负责，而县区一级的政策法规部门还担负着出口退税，增值税、企业所得税相关税收业务，法规部门既是监督者，又是被监督者；既是责任追究的实施者，又是执法责任追究的对象。充当了执法监督裁判员和行政执法运动员的双重角色，陷入职责交叉、角色错位的尴尬境地。
2.内控力量薄弱，难以发挥功效。作为各级税务机关主要的监察部门---监察室属本机关内设机构，级别和其他内设科室平级，受人事管理、经费的制约，监督的权力有限，同级监督力度不够。对监督结果的处理很大程度上依赖各主管局领导之间的协调，监督的层次较低。而地市级以下的税务机关，纪检组长连同监察人员大多只有两三个人，负责监察各项工作，成天疲于应对各种事务和材料上报，所承担的业务工作量与人员不足严重制约了监督职能的发挥，且大部分监察干部缺乏足够的税收业务知识，实际监督工作中，常常需要业务部门协助，进而造成内控工作缺乏监督力度和深度。
3．内控监督部门职能懈怠。内控监督部门在税务机关内部进行监督，对执法中发现的违法问题在处理时，受税务机关内部各种因素的影响，加之监督者本身思想中的有些顾虑，监督上级一个“怕”，监督同事怕影响同志感情和关系，监督下级怕影响和谐大局，工作上存在畏难情绪，容易导致内控监督部门在事中不愿主动实施监督，产生监督职能懈怠的现象。取而代之的是事后查处，轻事前、事中监督；往往出现事中缺乏监督，事后出现问题才急于应对，充当督查“救火队”，形成工作马后炮的被动情形。对监督部门的工作也无量化指标要求，表现出“只扫自己门前雪，不管他人房上霜”，在日常工作中强调自我约束、轻外部监督，重集中检查，轻日常监督的倾向。习惯于运用年度考核、召开民主生活会、组织干部述职评议等形式监督，仅仅停留在形式上而缺少实质性监督。
4．岗责制约难以实现。纵观整个国税系统，现有的内控及制约机制效果不理想，其重要原因在于受机构设置和人员编制的影响,现行岗责制约机制难以实现。例如稽查局按岗位要求，应当选案、稽查、审理、执行四分离，每一个岗位最少应当有两人，加上局领导最少应当为9人，而受现行税务人员紧缺的限制，个别县区整个稽查局仅5人，根本无法实施稽查四分离的监督制约功能。许多监督管理受各种条件制约、难以落实到位，机构岗位之间相互制约与监督也就无从谈起。
(三）内控激励机制方面的问题
1.人事管理制度滞后，税干“自我实现”需求难以实现。
数据来源：2012年《汉中市国家税务局优秀调研成果集》
以香港廉政公署为例，廉署在用人上唯才是举。人员晋升的关键因素是才干和实绩，年龄和资历放在次要考虑的位置。以廉政公署执行处为例，下设四个调查科，分为16个大组，大组之下分设若干小组。调查科的领导叫助理处长，大组的领导叫首席调查主任，小组的领导是总调查主任。如果工作出色，年轻人30多岁就可以干到总调查主任（月薪69275港元至86515港元）；如果表现平平，可能多年原地踏步，50多岁还是普通的调查主任（月薪31280港元至49480港元）。表现欠佳的，还可以降职。 而国税系统的人事管理制度落后，职务晋升受到机构规格和非领导职数限制，因此，大部分公务员缺少职务晋升机会。尤其是大部分基层公务员受县区局机构设置级别影响（科级），长期处于科级以下编制，没有岗位升级、职务提升的空间和机会，导致基层公务员既不能升职也不能升薪，虽然目前设置有非领导职务来实现职级晋升，但受职数和级别的双重限制，现实中非领导职务又多由领导职务公务员转任，挤压了本来就很有限的非领导职务晋升空间和职数限额。这无疑堵死了公职人员最为看重的“自我实现”通道。
2.偏重责任追究，缺乏激励机制。追究和激励是评价执法责任履行程度的两个方面，目前对履责评价上，呈现追究畸重激励畸轻的“跛脚”现象，考核结果的运用多局限于追究执法过错责任上，在实际中体现出罚多奖少。执法人员在工作中可能存在工作越多发生的差错机率多，受到追究的可能性大，而在奖金、福利待遇等方面却没有什么区别，形成苦乐不均、分配不公，责任人感受不到其努力带来的回报与尊重，一定程度上挫伤执法人员工作积极性。二是激励手段匮乏，激励无据可依。对执法规范者的表彰奖励、对执法优劣考评结果在干部评先、晋升等关系干部职工切身利益的问题上运用没有相关制度规定。三是基本薪酬待遇不公正。在基本薪酬待遇方面，国税部门与其它执法部门相比薪酬待遇有失公正，同样身为税务干部，同一地区国税与地税干部收入具有明显差异，以汉中市略阳县为例，同一年接收退伍安置的税务干部，参加工作大约三年时间，地税局干部每月收入约为四千元左右，而国税干部每月收入仅为1420.45元。随着国家“阳光工资”的实行，津补贴的规范，相关奖金制度取消，通过经济手段进行奖惩已无能为力。
3.内控考核机制不完善，形成考核监督难以发挥作用.执法考核指标设定不规范影响着税收执法的准确度。当前，由于考核标准设定不科学，或者说将本应是纳税人的义务和责任内化为执法人员的工作职责导致具体执法中普遍存在变通执法，人为规避考核结果的情况。如对稽查查补税款入库率的考核，考核标准要求入库率为100%，由于受纳税人资金和遵从度的制约，达到这一要求可能存在很大的难度，稽查部门为了保证查补税款能够入库而不形成欠税，往往采取业务的机外操作，直到结案后才在系统中补录。再如，税源管理部门的执法人员为了追求按期申报率100%的标准，对于未按期申报的纳税人，自行代为纳税人填报纳税申报并代缴税款。这些现象表明考核监督功能难以发挥。
（四）内控软件技术方面的问题
目前，国税系统具有相对完备的内控软件系统，通过征管软件、执法软件、车购税软件等13个软件的监控实现了税务系统内控机制的有效对接，基本实现了税收执法权各个环节内控监督的全覆盖。在政务管理方面，通过内控促廉系统，使财务管理、人事管理等行政管理纳入规范管理范围，但是，内控软件系统也存在一些不完善之处，就国税系统而言，软件过多过滥，加之系统软件的某些缺陷，相互交叉、数据不对接，更新不及时，这样过分依赖一个有缺陷的软件系统，使内控软件监督功能难以发挥作用。主要表现在：
1.认识偏差，使内控软件监控掩盖了真正的执法风险。税务系统的内控机制是税务机关为了实现行政职能，减少税务干部舞弊行为，保证干部队伍廉洁高效，严格依法行政而在在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。而内控促廉软件是内控机制的重要手段和工具，不能视为内控机制的全部。目前国税系统开发的内控促廉软件的112项监控指标，数据主要来自于综合征管软件，其监控的对象是综合征管操作结果或税收执法权的执行结果，即便是程序过程监控，也是对执法程序的结果进行监控，实现不了真正意义上的过程监控。例如：廉政风险事项中——征管类——管理服务风险事项——定额管理风险点¬¬——三级——实时业务类——税务人员未及时调整定额，造成纳税人不缴或少缴税款；税务人员违规变更纳税人申报征收方式，查账征收转为核定征收后销售额明显减少或核定征收转为查账征收后申报销售额明显减少，少缴税款，这些过程隐藏很大的执法风险在内控促廉系统中却监控不出来。近年来国税系统内控建设强调软件监控，片面把内控软件监控等同于内控机制建设，认为内控软件是“包医百病”的神丹妙药，过分依赖机器管人，而真正的执法风险难以防范。
2.修复功能不够，使内控软件监督功效受到影响。2011年5月1日至2012年上半年，汉中国税局内控信息系统累计发生风险事件139项，其中：事前预警事件52项，事中监控事件20项，事后核查事件67项。从运行以来的监控情况来看，发生的事前预警事项主要涉及三类，事中监控事件主要涉及两类，事后核查任务主要涉及七类。但无论是事前预警、事中监控还是事后核查，也无论涉及哪些指标和类别，监控事项均是来源于综合征管软件的操作，也就是说，单靠内控促廉信息系统，仅仅是对征管软件的监控，有着明显的局限性。税收执法和行政管理活动的实施，主要载体和主体是从事相应工作的税务人员，同时大量的税收执法活动和行政管理工作主要发生在各类软件操作之前，失去了对人的风险活动监控和对主要税收执法活动过程的监控，说穿了内控促廉软件监控的不是执法的过程而是执法的结果，不是监督的廉政风险而是监督的数据操作员，大多监督了点对点的数据，其监控功能难以发挥作用。
3. 内控监督覆盖面具有局限性。税收工作的核心是组织税收收入，所以，廉政风险也应该是主要来源于与之相应的组织税收收入活动和税收管理活动。从经济角度讲，与之密切相关的是各类涉税经营活动和涉税经营收入，从法律角度讲，与之密切相关的是《中华人民共和国增值税暂行条例》及其实施细则、《中华人民共和国企业所得税法》及其实施细则等实体法。如：纳税人的经营收入、成本、费用等的确认，需要税务人员通过各类实体法实地进行确认来进行税收执法，而这些内容和过程在监控软件中根本无法体现和实施，监控只能监督反映在各类软件中的执法结果数据。执法检查，绩效管理考核也只能是对执法结果的纸质材料及电子数据进行检查考核，均属于案头工作，根本无法对税收实体执法情况进行有效地监控。如：纳税评估、税务稽查过程中税务人员在纳税人实地检查的第一手经营收入、成本、费用等数据资料与执法人员回来录入计算机监控终端的数据是否一致无法知晓和控制，所以监控的对象也只能是就数据论数据，内控软件监督具有一定局限性。
二、完善内控机制的目标构想
探索建立和完善有效的税务机关内控机制，应按照科学发展观的要求，确立明确的内控机制目标，从科学性、法定性、有效性角度出发，将税收内控机制重新整合，形成适合税务机关自身特点的内控制度体系。笔者认为，税务机关的内控目标可以参考会计舞弊的GONE理论 。通过对人性的基本判断，设定内控目标，有的放矢，实现内控机制的设计理念，人是活的，机器是死的，死的监督活的其力度和范围极其有限。世界最恐怖的“艾滋病”的根本病因就是机体失去全部免疫功能，因此必须提高执法人员自身抵抗廉政风险的免疫力，才是内控促廉的治本之策，才能形成“人机合一”的内控防范体系。
（一）减少舞弊不良动机
1．不良财务动机。舞弊者通常是出于未能满足正常经济需要而产生不良舞弊动机。
2．不良“自我实现”的动机。动机是人的主观心理因素，要完全消除它是不可能的。因此，最好的治理措施是力争事前阻止行为动机的发生或者使已发生的行为动机中止，所以针对上述动机的治理措施应包括以下内容: （1）不良财务动机预防。个人的不良财务动机往往起源于不良嗜好引发的巨额财务压力，诸如赌博、吸毒、混乱的私生活等，具有上述不良行为的税务人员，就是内控监督的重点对象。（2）建立良好的组织氛围。良好的组织氛围是指一定的组织形态、组织特性和增进人际间交往、沟通与理解，创造出一种自尊、互信、协调一致、和谐融洽的组织氛围。营造气氛具体途径包括坦诚对待每一名干部、保持沟通渠道公开化和畅通、公平的工资奖金报酬、员工资助计划以及建立舒缓不满情绪的机制等。其目的是通过降低摩擦和减少冲突，避免诱发不良“自我实现”的动机。
（二）促进自觉正直的人性回归
图一：不同人群分类及占比图
图二：不同人群分类示意图
就上述的两张图，我们可以看到，从人性的划分，我们可以把人分为三类：
（1）黑色人群，即图一中的非正直，图二中的穿越法律雷池的试法者。
（2）灰色人群，即图一中的非自觉正直，图二中的游离于道德和法律灰色地带的观望着。
（3）白色人群，即图一中的自觉正直，图二中的奉公守法、遵章守纪的守法者。
笔者认为，对一个制度体系最客观、最科学的评价，正是上述的三种人性分类下的比重变化，邓小平同志曾说:“好的制度可以让好人更好，坏人变好，不好的制度会使好人不好，坏人更坏”。因此好的机制，是可以减少黑色人群，稳定白色人群，扩大灰色人群；而坏的制度，则可能造成白色人群减少，灰色人群和黑色人群的快速增加，甚至灰色人群减少，黑色人群的迅速膨胀。就内控机制而言，最好的内控机制，应当是让黑色人群主动“洗白”，让灰色人群不考虑舞弊；退而求其次的内控机制则是让黑色人群失去“踩红线”的可能性，让灰色人群缺乏“踩红线”的胆量；而失败的内控机制则是“抹黑”白色人群，使其成为灰色。综上所述，税务内控机制的目标是通过制度化、规范化、程序化的税务机关内控机制，一是及时预防，发现并纠正税务机关及其工作人员的税收违法行为，消弭舞弊或权力的滥用机会；二是切实落实以人为本，从税务干部的实际出发，关心税务干部，从制度上减轻税务干部的工作负担，了解税务干部的困难，满足税务干部基本的物质与心理需求，使得干部自觉自愿服从法律法规与税务机关的各种管理制度。
三、完善内控机制的措施性建议
（一）优化税收法制环境
1.建立税收规范性文件的合法性审查制度。对税收规范性文件管理制度进行修改完善，实行政策法规部门对税收规范性文件的归口管理，把总局制定的涉税规范性文件及相关批复全部纳入合法性审查范围，凡未经政策法规部门审核会签的税收规范性文件及批复，一律不得签发，从源头上规范税收规范性文件的出台关，最大限度地减少税收规范性文件违法的情况发生，理顺基层税务机关执法依据。
2.完善岗位设置的权力制约机制 ，加强权力运行的全程监控。岗位是组织要求个体完成一项或多项责任以及为此赋予个体的权力总和。权力制约，即权力的制衡和约束，就是权利享有者和权力享有者运用各种有效途径，对权力行使者所形成的特定的限制与约束。岗位作为权力享有者的核心介质，是权力制约的直接对象，而岗位设置是否科学合理，直接关乎权力制约的有效性。从权力科学配置角度抓分权，按照分权制衡的要求，对权力事项进行科学分解，建立决策、执行、监督相互协调相互制约的运行机制，解决权力过于集中的问题。认真落实总局《领导班子和领导干部监督管理办法》中关于实行集体领导与个人分工负责相结合、实行领导分工定期调整等制度，避免权力过分集中，防止权力滥用和以权谋私、失职渎职等违法违纪问题的发生。科学规范的流程、内生制约的理念嵌入到权力运行过程，使前后程序之间内生制约力，有效防止权力运行脱轨，解决权力失控的问题。
3.健全税收执法风险教育制度和执法人员上岗资格制度。定期对执法人员、法制工作人员、各级局领导等开展分层次执法风险教育和法制教育培训，通过系统内部出现的真实案例的分析，聘请检察、法院等司法部门讲课等形式，增强对规范执法重要性的认识，提高防范执法风险的意识。对执法人员全面实行岗前培训考试，考核合格后颁发执法资格证书才能上岗执法。对经执法考核通报批评、取消执法资格的执法人员，规定必须经过多少时间后重新考试合格后才能重新上岗执法等制度，情节严重的终身取消执法资格。
（二）优化内控机构，提升监督效能
1.优化机构设置。在地市以下的税务机关应设立统一的权责明确的内控监督机构，将内审督察职能和纪检监察部门职能统一为内控监督机构职能。市县级税务机关的内控监督机关应当由上级税务机关派驻，由上级税务机关党组和内控监督机构直接领导，业务工作由上级税务机关管理，驻地税务机关配合。驻地税务机关的内控监督机关享有独立的人事权，监察经费，监督人员工资由上级税务机关负责；监督科领导干部应由上级税务机关任免，监督科一般人员，由监督科领导按照相关规定和程序在本级税务机关选拔产生。使税务机关内控监督机构具有独立的内控监督权，从体制上根除既是运动员又是裁判员的顽症。
2.明确内控监督权限。内控监督室负责本级税务机关所有税务行政监察，执法督察工作，可以对本辖区内重大税务案件检查进行事中介入监督，负责重大税务案件审理及执行的跟踪监督。可以对本级税务机关全体人员进行诫勉谈话，对重大问题查办直接对上级税务内控监督机关负责。
3.建立高效廉洁的内控监督队伍。（1）设计合理的薪酬体系。监督人员责任重，风险高，要求严，这就需要建立相对完善的薪酬体系与之相配合，实现权利义务对等，吸引更多的优秀税务干部充实到内控监督岗位工作。而现行监察津贴仅有220元，缺乏吸引力。建议监督津贴应当予以提高，使得督查人员实现高薪养廉的目的。(2)建立科学的内控干部提拔任用制度。内控监督人员的要求在很大程度上与选拔领导干部的要求基本一致。为了实现鼓励优秀税务干部参与内控督查干部的选拔和强化各级税务机关领导干部对督查工作理解与重视，建议在领导干部的选拔使用上，对做出突出贡献的内控督查干部优先使用。
4.健全内控督查人员选拔机制。税务机关的日常执法具有极强的复杂性，督查人员要实现有效监督，则需要较高的政治素质和较强的业务能力，并具备较高的道德水平。建立国税系统内控督查干部人才库管理制度，培养一批业务能力强、道德水平高、政治立场坚定的税务督查骨干力量，为内控监督的实施提供人才保障。
（三）完善内控激励机制
1.建立良好的工作氛围,优化组织治理环境。巴林银行、瑞银、摩根大通都是世界著名、拥有数百年历史的投资银行，拥有世界上最为完备的内控机制，但是巴林银行的轰然倒塌，瑞银及摩根大通的巨额亏损都是源于操作人员的一次违规操作。可见脱离了组织治理的内控机制，其效用实在有限。而组织治理的核心问题之一就是工作文化氛围问题。当一个组织机构存在等级观念、勾心斗角等内耗问题时，从业者的心态就逐步发生变化，个人利益与组织利益分离，规章制度也逐步沦为了内斗的工具。在这样的工作文化氛围下，各种管理风险的发生也就只是时间问题。组织治理的实践证明，拥有平等、团结、合作、友爱的工作文化氛围的机关单位里，个人与组织有着很良好的互动关系，个人利益与组织利益也能紧密结合，工作效率往往较高、组织运行也非常流畅，各种规章制度即便不十分健全，却很少发生工作失误。
2.改善国税系统的工资待遇分配机制。税务系统因职级设计上存在结构性不足，政府层级与升迁机会存在一定反比例关系。可以通过工资的补偿分配来避免甚至消除晋升缺位的消极影响，从中央到地方、从上到下适当增加公务员工资级数，使得同一岗位可以体现相当程度的工资差别，即不晋升级别时实现工资同等增加；同时，适当扩大奖金在工资中的比重，考核结果的同质性亦可增加基层公务员的工资弹性。在这当中，应当特别注意在同一地区的同类执法部门公务员收入的平衡，如前文所述，税务系统内控效果制约因素之一就是同一地区国地税收入差距过大，对干部心理造成的巨大落差。同时应当考虑根据社会经济发展实际，调整廉政保证金，增大廉政保证金在整个公务员收入的权重比例，既可以提高公务员工资福利待遇，又可以保证廉政保证金制度的设计效用。
3.加大责任追究，制定科学的执法监督评判体系。“酒驾人刑”的实行对多年交通肇事风险顽症得到了解决，税收执法风险也要加大责任追究力度，不能仅仅停留在考核扣分层面，“响鼓当用重锤”，必须建立科学的执法监督评判体系和责任追究机制。
（1）对内控监督岗位要有科学的工作量化考核评判体系。坚持“不求广但求深，不求多但求精”的原则。执法检查应当突出容易出现问题的重点环节、重点岗位的监督，比如稽查、减免税、注销等等，从全面性检查向重点性检查转变。各级税务机关每年有针对性地安排对部分重点环节重点岗位进行深度检查，查深查透查细，要改变每年突击性、临时性的检查方式，要以日常性执法检查为主，每年制定查办案件及执法检查的数量质量考核指标，防范内控监督部门不作为或监督不力。评判一个机关的内控是否有效，最好的指标在于在一定时期内，是否存在内部监督未发现，而被地方党政纪检监察机关、检察机关或上级税务监察部门发现追究的腐败案件，出现此类案件，案件发生所属期内的内控监督部门领导，应当负担监督不到位的领导责任，实行内控监督责任追溯制，不管你现任何职或在何岗位，只要是你在任内控监督岗位出现问题都要联带责任追究。凡是出现党风廉政问题有失查之责的内控监督岗位干部实行三年内不得晋级晋职的“一票否决制”。
（2）要建立科学有效的监督考核奖惩机制。积极探索建立以正面激励为主的税收执法奖惩机制，解决只惩不奖问题。根据执法岗位工作量、工作难度、执法风险程度等因素，探索合理的执法岗位系数和岗位能级管理制度，在阳光工资的形势下，建议制定税务执法津贴，对具有执法资格从事税收执法可使用执法津贴进行奖罚，有效地解决执法责任追究中“不干不错、干多错多”的岗位陷井问题。
（四）整合内控软件，提升技术手段
1.提升信息化技术，保障内部制约机制的规范运转。要最大限度地减少执法中的人为因素，就必须充分运用信息化技术，将涉及征收、管理、稽查等各执法环节的工作流程固定到计算机运行系统中，使执法人员必须严格按照计算机设定的工作流程和步骤进行规范执法。同时，对执法行为积极地逐步推行自动化考核，实现对执法运行结果的计算机控制，减少人为控制的随意性。但也应注重对不能纳入计算机控制的执法行为加强定期人工考核，坚持“人机结合”，实现对执法运行结果的全面控制。
2.定期实施软件功能升级和数据更新。通过基层操作人员及时反映软件运行的问题，提出内控软件的设计和改进需求，定期完善软件取样指标，逐步提升内控软件指标的准确性，提高软件功能性，整合重复交叉的各种软件，减少软件数量，降低软件操作难度，清除软件监控死角，建立具有功率大、全方位、多视角，监督有力的防范税收廉政风险的“黑匣子”工程，通过软件实现对权力运行的全程监督，使软件系统成为内控监督的有力武器。
3.加强上下级内控管理的信息沟通。国家税务总局根据各地内控机制管理的开展情况，选择在税收执法、执法监督、优化组织管理方面措施好，创新有效的地市级税务机关作为试点，不断总结经验，使内控机制建设不断完善，逐步走向科学化、规范化建设轨道上来。
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