基础设施项目建设管理方式的评价分析来源：人大经济论坛论文库　作者：小海　时间：2015-03-19

基础设施项目建设管理方式的评价分析

　　关键词：基础设施项目；管理方式；评价分析 

　　基础设施项目一般都是关系到国计民生的项目，它建设的好与差都会产生很大的社会影响。目前，我国基础设施项目建设管理方式是由过去计划经济体制下逐步演变而形成的，在改革中仍需不断完善。现分析我国基础设施项目建设方式存在的问题，并介绍几种国际上较先进的方式来供我国基础设施项目建设评价分析与选择。 
　　1 我国基础设施项目建设方式的发展 
　　我国基础设施项目建设方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。按时间划分我国工程项目的投资主体格局的变化大致为两个阶段，第一阶段是20世纪的50年代初至70年代末，投资主体为国家这一单独投资主体；第二阶段是20世纪70年代末实行改革开放以来，形成的多元化投资主体格局。在第一阶段的不同时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承包、投资包干、工程指挥部等管理方式。 
　　2我国基础设施项目建设管理方式 
　　随着经济体制的改革，我国基础设施项目由过去的计划经济体制下的单一的国家投资主体多元化投资主体发展。项目建设管理方式也出现了很多形式。基础设施项目的建设管理方式主要有： 
　　一、建设工程项目指挥部型 
　　这是我国基础设施项目经常使用的管理方式，指挥部是由政府某一或几个相关部门组建临时性行政机构，其功能是运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资金管理、工程管理等职责。项目建成验收后，指挥部即将项目交付某一指定机构负责营运管理，同时它也就完成了历史使命。指挥部在项目建设中，实际起着工程总承包商的作用。尽管我国政府早就明令要求严格执行项目法人责任制，但各种形式的指挥部仍在发挥作用。 
　　二、项目法人责任制型 
　　在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又担负项目建成后的营运管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需求投入，项目建成投入营运后，政府还得根据项目营运的需要投入运行费。 
　　三、工程建设监理制型 
　　工程建设监理是监理单位根据国家建设法律、法规，受业主委托对项目进行监督管理工作。我国工程建设监理制始于1988年1月，之后经历试点和发展两个阶段，1996年开始全面推行。建设监理制是国际上流行的传统模式。 
　　四、专业机构型 
　　专业机构型是指政府自己直接成立项目管理部门，对基础设施项目进行管理与建设。 
　　3我国现行基础设施项目管理模式的弊端及成因分析 
　　我国基础设施项目管理模式由于是由过去计划经济体制发展而来的，虽然随着改革的发展有很大的改进，但仍然存在很多弊端： 
　　一、基础设施项目业主缺乏专业知识 
　　这种弊端在建设工程指挥部型中尤其明显，由于指挥部是临时组建的，项目的领导人一般都由单位或行政的领导担任，人员参差不齐，有的甚至缺乏起码的工程建设知识，在项目建设过程中违反科学基本规律的问题时有发生。 
　　二、机构设置重复与浪费现象严重 
　　大量基础设施项目都由地方政府组建项目管理班子，搞 “大而全”，浪费了大量的人力、物力、财力。一旦项目完工后，人员又难以安置。 
　　三、重点项目资金得不到保障 
　　（1）政府调控能力不强；（2）法制不健全，管理不严格；（3）职能部门之间相互交叉，管理脱节。 
　　四、前期工作深度不够 
　　由于基础设施项目存在着业主不明、责任不清，从而对项目的前期投资估算、决策一般不够深入。甚至一些地方政府为了多得到上级政府批示的项目，匆忙立项。为了立项成功，前期压低费用，到后期资金不够，就成了“烂尾楼”工程。 
　　五、基础设施项目超概算 
　　基础设施项目超概算层出不穷的原因主要有： 
　　（1）投资计划的随意性，项目立项审批前，没有科学合理的概算，靠粗略的估计数代替，或投资概算缺乏科学依据，为了项目易审批，人为压低概算；（2）基础资料不全不准，设计工作深度不够；（3）随意更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准；（4）建设单位管理水平低；（5）监理工作未落到实处。 
　　4 我国政府投资项目建设管理方式的评价分析与选择 
　　对于我国基础设施项目来说，由于其本身的一些特性决定着它的建设方式应该不断的去完善、创新和发展；同时由于我国政府为了促进国民经济的发展也不断加大和加重一些公共项目的投资，基础设施项目的资金和规模都不断扩大，项目的建设管理日趋复杂化，传统的建设管理方式难以满足现有社会发展的需要，这些都迫使我国的基础设施项目建设管理方式需要加大改革步伐。为此，简要谈谈合作伙伴型、CM（建设经理制）型和EPC型3种国际上较先进的项目建设管理方式以供我国在不同类型的基础设施项目建设时选用。 
　　一、合作伙伴型管理方式 
　　合作伙伴型管理方式具有以下一些特征：一是协议各方出于自愿，不存在任何原因的强迫性。二是协议各方的高层管理者必须参与，才能保证该方式的顺利实施。三是信息资源共享，协议各方要公正、诚实并及时相互沟通，保证工程投资、进度、质量等方面的信息能使其他方准时获取。四是协议不是法律意义上的合同。 
　　合作伙伴型建设管理方式具有以下一些优点：可以比计划提前工期；可以减少工程变更、项目争议与工程索赔费；工程质量较高以及项目的信息沟通、决策、争端、合作等方面都有很大改善。目前我国基础设施项目建设改革可以改变成规，对不适合招投标的项目都可以试行合作伙伴型建设管理方式。 　　二、CM（建设经理制）制管理方式 
　　CM制的主要特点是：其一，采取快速路径法施工。即在工程设计尚未结束之前，当工程某些部门的施工图设计已经完成时，就开始进行该部分工程的设计招标，从而使这部分工程的施工提前到工程项目的设计阶段。其二，国际上CM制建设管理方式主要有代理型和风险型两种，前者是指CM单位仅仅是以“业主代理”的身份参与工作，CM单位不负责进行分包的发包，业主直接与分包商签订合同；后者是指CM单位不是以“业主代理”的身份，而是以承包商的身份工作。其三，CM合同采用成本加酬金方式，在这方面代理型和风险型是有差异的，代理型合同是业主与分包商直接签订，所以采用简单的成本加酬金合同形式，而风险型的则采用保证最大工程费用（GMP）加酬金的合同形式。这是因为CM合同总价是CM合同签订之后，随着CM单位与各分包商签约而逐步形成的。只有采用保证最大工程费用，业主才能控制工程总费用。 
　　CM制建设管理方式不仅适用于一般民营项目，对具有实施周期长工程要求紧迫的大型复杂的或者不适合搞项目总承包，又很难通过施工总承包将合同包死等特点的基础设施项目也可以实行。基础设施项目采用CM制方式具有很多优点，不仅可以缩短工程项目的建设周期，而且在对政府工程的质量、进度和造价控制方面具有很大价值。在政府投资项目质量方面，由于CM制使设计与施工结合，同时其严格的工程质量控制程序都有利于提高和控制工程质量；在进度控制方面，由于CM制采用 “边设计、边施工”，使设计和施工能够充分搭接，同时不需要浪费编制项目功能描述书的时间，从而有利于缩短建设工期；CM制采用现代管理手段控制工程费用，挖掘节约投资的潜能，可以大大控制业主工程造价风险，并具有合同价更具合理性等特点，对政府合理确定和控制工程造价具有很大的好处。 
　　三、EPC管理方式 
　　EPC管理方式，是指一家总承包商或承包商联合体对整个工程的设计、材料设备采购、工程施工实行全面、全过程的“交钥匙”承包。 
　　采取EPC管理方式具有以下一些特点： 
　　（1）业主的组织协调工作量少，但合同管理难度大。由于业主只与总承包商签订合同，合同数量少，使得业主的组织管理和协调工作量少。但由于合同条款不易准确确定，容易造成较多的合同纠纷，因而合同管理的难度一般很大。（2）有利于控制工程造价。由于总包合同价格较早确定，业主可以承担较少风险。（3）有利于缩短工期。由于设计和施工由一个单位统筹安排，使两个阶段能够有机地融合，一般均能做到设计阶段与施工阶段的相互搭接。（4）对总承包而言，责任重、风险大，需要具有较高的管理水平和丰富的实践经验。 
　　对于我国基础设施项目采用此种管理方式，可以解决传统的 “钓鱼工程”“三超工程”等以前难以解决的问题。 
　　5 结论 
　　随着我国经济建设的不断深入，随着市场国际化的加速和我国政府对项目的建设管理方式的不断重视，我国基础设施项目建设的管理方式也将会取得更大的发展。