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中国“以房养老”模式实施的制约因素与对策分析来源：人大经济论坛论文库 作者：艾玛 时间：2015-03-28
中国“以房养老”模式实施的制约因素与对策分析
[摘要]针对我国老年人存在的“房产富人，现金穷人”的现象，“以房养老”作为一种舶来品，为我国养老提供了新思路。文章运用文献研究方法，分析了我国“以房养老”的实施背景，阐述了其概念、发展历程及优越性，研究发现我国实施“以房养老”存在着传统观念的束缚、土地产权的制约、法律制度的空白等方面的制约因素，提出加强教育宣传、开征遗产税、实施医疗保险优惠、延长土地使用年限、加强法律法规建设等方面对策，以期对以房养老的实施提供一些建议。[关键词]以房养老;制约因素;对策
1背景
根据老龄委办公室2006年2月23日发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，我国老龄化进程分为三个阶段：第一，从2001年到2020年是快速老龄化时期，我国老年人口数量可能达到2.48亿，占人口总数的17.17%;第二，从2021年到2050年是加速老龄化时期，我国老年人口数量将超过4亿，占总人口比重超过30%;第三，从2051年到2100年是重度老龄化时期，预计此阶段我国老龄化水平将基本稳定在31%左右[1]。可以看出我国老龄化速度日益加剧。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，且是世界上最大的发展中国家，根据国际货币基金组织2014年4月8日公布的2013年世界各国GDP排名，2013年我国的GDP总量已跃居世界第二，但是人均GDP却排在第八十六位[2];2006年2月，全国老龄工作委员会办公室公布了《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，报告提出，目前我国的老年人口数居世界第一，但是我国的现代化建设还没有完全实现，提早步入老龄社会，可谓“未富先老”。我国长期实行计划生育政策，导致家庭结构发生重大转变，“四二一”倒金字塔式家庭和空巢家庭大龄涌现，异地工作的子女在赡养老人方面心有余而力不足，传统的养儿防老观念受到冲击，造成巨大养老压力，这种模式已不再适应当前形势。我国大多数老年人都拥有自己的产权房，但因年轻时支出了巨额的子女教育费、嫁娶费等，并无太多现金，针对这种“房产富人，现金穷人”的现象，以及住房商品化的发展，以房养老作为一种新型的养老方式，逐渐进入公众视野。
2以房养老的运行现状
2.1以房养老概念
以房养老是要通过种种的金融的与非金融的运营机制和手段，将老年人身故后将会遗留房产的巨大价值，提前变现套现到生前使用，是要将广大家庭普遍拥有的住房资源给予价值上的变现盘活，空间上的充分运用，权属层面的有益转换，使得它能在养老保障问题上派上更大用场，以切实可行地达到用房子养老的目标，简而言之，就是“以房换钱养老”。何以实现以房养老，在于住房生命周期、个人生命周期、家庭生命周期的差异[3]。
2.2以房养老的发展
2003年，时任中国房地产开发集团总裁的孟晓苏首先提出设立“反向抵押贷款”， 2013年国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，2014年6月23日，中国保监会发布了《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，自2014年7月1日至2016年6月30日在北京、上海、广州、武汉试点实施以房养老，但金融业、房地产业等未作出官方回应，在以房养老方面表现得相对保守。自2003年以来，相关机构和个人做出不同的以房养老尝试，如：①2004年底，中国保监会计划在广州、北京、上海等全国几大重点城市，试点推出主要面向老年群体的住房逆向抵押贷款的寿险品种。②2005年4月初，南京汤山留园公寓推出了“给我你的房子，我替你养老”的旗号，方案是：年龄在60岁以上，拥有南京市60平方米以上的产权房的孤残老人，可自愿将其房屋抵押，经公证后入住老年公寓，终身免缴一切费用，房屋在老人过世后归养老院所有。③2006年，在政协十届四次会议上，全国政协委员赖明提交了一份以房养老的提案，被概括成“60岁前用人养房，60岁后用房养人”。 ④2007年6月，上海公积金管理中心推出“一房自助养老”的养老模式，方案是：65岁以上的老人将自己的房产卖给公积金中心，再返租，租期由双方约定，租金与市价等同，老人可按租期将租金一次性付给公积金中心，其他费用归公积金中心交付。⑤2007年10月，北京石景山推出“养老房屋银行”，方案是：老人出租其房屋，保留产权，租金直接缴付养老院，享受五星级养老服务[4]。但这些尝试均以失败告终。
3以房养老的优越性
3.1提高老年人的养老水平
我国1998年之前实行福利分房，因此老年人大多拥有自己的产权房，但因年轻时支付了大量的子女教育费、嫁娶费等，老年时拥有的现金很少，老年人拥有的最大资产就是房屋，住房具有耐久性、增值性和抵抗通货膨胀的特性，使其不同于家庭的其他物质财产，成为最具有养老保障的物质财产。实施以房养老，将产权房抵押给金融机构，并一次性或按期领取养老金，使老年人有了稳定的养老金来源，改善了资金状况，且能在生前仍居住在自己的房屋内，不需要租房或流浪街头，既保障了自己的居住习惯，维持了自己的生活圈子，又提高了老年人的养老水平。
3.2减轻子女养老压力
我国“四二一”倒金字塔式家庭和空巢家庭大量涌现，子女异地工作现象较为普遍，2006年12月12日，国务院新闻办发表《中国老龄事业的发展》白皮书，并于当日上午10时举行新闻发布会，请全国老龄工作委员会办公室常务副主任李本公介绍中国老龄事业的发展等方面情况，并答记者问，“我们在1990年的时候在职职工和退休职工比例是10∶1，到2003年，比例下降到3∶1，据预测到2020年还会下降到2.5∶1，养老负担日益沉重”。子女既要忙于工作，抚养教育子女，又要赡养照顾老人，显然没有足够的时间、精力和金钱，而老年人选择以房养老，不仅能够改善自己的养老生活，同时还能在必要时帮助子女，减轻子女的养老压力。 3.3社会保障的有力补充
我国社会保障从现收现付制向基金积累制转轨过程中，出现了养老金缺口巨大、个人账户空账、统筹层次低、保障水平低等突出问题，而以房养老是将老年人拥有的产权房抵押以换取养老金，在领取退休金的同时还能再领取以房养老金，丰富老年人的养老金来源，这种新型的养老方式，不仅为老年人提供了一种可行选择，而且能够缓解因我国社会保障体系不健全而造成的问题，提高老年人的保障水平。
3.4有利于资源的优化配置
以房养老将老年人的产权房抵押给相关机构，领取养老金，待老年人去世后，产权房归相关机构所有，相关机构将产权房在二手房市场进行处置，用以弥补支付老年人养老金的本息。房屋处置后，购买人拥有了房屋产权及土地的使用权。而传统的家庭养老模式是待老人去世后，房产由子女继承，而子女在组合自己家庭的时候大多拥有了自己的产权房，加之继承的房产，子女就会拥有两套乃至多套房屋。继承的房屋没有进入房产市场进行交易，同时自己又购买了新的产权房，导致房产市场房屋总量减少，为满足新增的购房需求，房产商就会重复投资建设。在土地资源急剧紧张的今天，如若一个家庭占有多套房产，相对的别人所拥有的土地资源就会减少。而实施以房养老，让房屋在房产市场进行流动，不仅能够改善老人的养老生活，还能够避免重复投资建设，有利于资源的优化配置。
4以房养老的制约因素
以房养老在美国、英国、新加坡、日本等国家的发展已非常成熟，这在很大程度上取决于这些国家的传统观念与我国有较大差异、房屋的使用年限较长、土地归个人所有、相关的法律机制也已建立、相关的评估机构更具有公正性和权威性、市场经济发展已很成熟，能够规避以房养老实施过程中存在的风险，而我国以房养老刚进入试点阶段，这一系列的配套机制都没有建立，尚处于空白阶段，就成为我国实施以房养老的制约因素。
4.1传统观念束缚
我国自古就有“但留方寸地，留予子孙耕”的传统，老人希望去世后遗产由子女继承，子女在这样的传统观念下学习成长，必然会被之影响，有了“但留方寸地，必由我来耕”的思想。家庭养老是我国主要的养老方式，以法律的强制性与传统文化和家族观念为基础，。而以房养老这种将房屋抵押给特定机构，用以换取养老金，待老人去世后，房屋交由特定机构的养老方式与家庭养老之间存在不可调和的价值冲突，围绕着“遗产与养老”的两代人之间呈现出微妙的权利义务关系，以房养老破坏了父子之间的“隐性契约”。有一项网络调查显示，接受以房养老的老年人只占16%，而84%的老年人表示不能接受，主要原因是12%的老年人担心房子贬值，14%的老年人怕朋友指责，28%的老人认为没必要，46%的老人怕子女不照顾[5]。约半数老人不接受“以房养老”是由于子女的观念问题，老人担心一旦选择以房养老会破坏父子之间的“隐性契约”，而老年人在选择养老方式时，必定权衡利弊，物质满足和精神慰藉都要考虑，不能接受主要是因老年人和子女传统观念的束缚。
4.2产权制约
根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，居住用地的土地使用权最高年限为70年。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧在其《“以房养老”的风险在哪里？》一文中也讲到“中国的土地政策和房地产政策是将房屋与土地分离，在中国，房屋本身的价值与国外无异，并不值钱，与国外不同的是，有升值潜力的土地并不属于房主，房主买下的是‘空中楼阁’，而且只有70年的使用权，中国的住宅设计，使用年限一般在50年”[6]。 以房养老是将产权房抵押给特定机构，待老人去世后，房屋产权交由特定机构，并对房屋进行处理。按照家庭生命周期理论，一个家庭的起始期大概在25岁，假设从25岁用按揭贷款方式购房，并于60岁退休时还请所有贷款本息，而人的寿命为75岁，从一个家庭开始到结束，期间为50年，中国的住宅使用年限也为50年，待老人去世时房屋基本没有使用价值，土地使用权还剩下20年，所以对于开办以房养老的机构来说盈利困难[7]。
4.3法律制度空白
从2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”以来，只有中国保监会于2014年6月23日发布了《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，自2014年7月1日至2016年6月30日在北京、上海、广州、武汉试点实施以房养老。《指导意见》中简单阐述了开展试点的重要意义、开展试点的基本原则、试点资格申请与审核、试点产品管理、试点要求、其他事项6部分。相关主体之间，如民政局、房管局、人社局、金融和保险机构等部门没有做出官方回应。关于土地产权、房屋使用权、房屋资产价值的评估与界定标准、相关中介服务机构的标准等都没有出台相应的法律制度来规范。
4.4房产价值评估的权威性、公正性和规范性欠缺
以房养老的实施首先需要对房产价值进行评估，这就涉及相应的评估机构，从目前来看，我国继国务院发文实施以房养老以来，保监会发文阐述以房养老的相关事项，但是对于房价的评估，是保险业设立相关的房产价值评估机构进行评估，还是在保险业之外设立单独的评估机构，都没有相应的界定，且国家没有建立相应的法律法规指导约束评估机构的评估行为，没有具体规定评估机构的成立标准、评估标准和评估方法。目前我国的房地产市场，金融保险市场的发展还不健全，金融分业经营的弊端，精算人才的稀缺，以及各机构之间的恶性竞争或各机构之间的相互勾结，都会导致房产价值评估的权威性、公正性和规范性受到质疑。
4.5多种风险并存
在我国，市场机制、法律机制、评估机构、遗产税等都与别国有较大差距，以房养老作为一个从他国引进的养老方式，在这些宏观层面不健全的背景下实施，势必会面临诸多的风险，如来自抵押物的风险，在以房养老过程中其抵押物――房产的价值会受到市场需求、政府政策等相关因素的影响而出现波动;来自借款人的风险，主要指借款人的长寿风险以及道德风险，老年人的寿命越长对于以房养老机构的风险也就越大，当老年人将自己的房屋抵押给机构之后，对房屋的维护保养就没有之前那样尽心尽力，可能给抵押物带来加速折旧的风险;来自市场的风险，主要指金融市场和房地产市场的风险[8]。这诸多风险的存在，就会给老年人和相关机构参与以房养老增添许多顾虑。 5以房养老对策
5.1针对传统观念束缚问题提出以下对策
第一，加强教育宣传，逐步改变个人消极的消费观念和理财观念。针对未成年人加强孝道教育，从娃娃抓起改变传统观念的束缚，改变房产继承的思想。针对中、青年人，官方制作“以房养老”系列短片，在电视、网络进行播放，同时以房养老开设机构组织“扫描二维码有奖竞猜活动”， 普及以房养老知识，讲述以房养老实施案例，让居民有全面的了解。在社区宣传栏和社区广播中宣传以房养老的相关内容，让居民对以房养老有全面的理解;在社区中进行以房养老的相关调查，找出人们排斥以房养老的原因，聘请专业人士针对问题进小区进行演讲并解答老年人提出的问题。
第二，开征遗产税。美国成功实施以房养老的一个重要原因是征收高额的遗产税，子女如果要继承包括房产在内的遗产必须缴纳高达60%至80%的遗产税，所以老年人更愿意将房产抵押，子女也少有异议。而在我国，子女不需要缴纳遗产税，这就成为以房养老实施的障碍。我国可首先在以房养老试点地区及大城市中继承两套及以上房产的家庭开征遗产税，遗产税的多少与继承房产的多少及价值成正比，这就需要各地做好房产统计与管理，为进一步推行以房养老做准备;其次在县级以上地区开征遗产税，最后在全国开征，借以改变传统观念。
第三，将以房养老制度与医疗保险制度相结合，政府对参加以房养老者给予医疗优惠。根据表1可以看出我国城乡居民医疗保健支出逐年增加，且医疗保健支出占消费性支出的比例很高。为改善这种状况同时调动居民参与以房养老的积极性，可以将以房养老与医疗保险制度相结合，每月给予老年人一定数额的医疗保险金，解决老年人平时的药物费用，在老年人发生重大疾病时，依据老年人的房产情况给予相应的医疗费用，借助这种与医疗保险相结合的方式，让老年人及其子女主动了解以房养老，吸引老年人积极参加以房养老。
5.2延长土地使用年限
国家相关部门建立健全相应的法律法规，具体规定产权续期的方法和年限。对于参加以房养老的房产和土地，依据房产所处地段、新旧程度、装修程度等，适当延长土地使用年限，以保证实施以房养老的相关机构能够盈利。
5.3加强法律法规建设
在以房养老实施过程中，国家要积极带头，经办机构要积极响应，涉及的相关机构要积极配合。国家要成立专门的以房养老小组，负责制定方针政策、制定关于房地产市场、金融保险市场的法律法规，监督管理经办机构和相关机构实施以房养老的客观公正性;经办机构要在方针政策的指导下制定具体的实施方案和具体的规章制度，以保证以房养老能够按程序执行，同时要接受以房养老小组的实时监督和检查，保证以房养老实施的公正性;涉及的相关机构要按照相关法规积极参与到以房养老中。
5.4加强评估的权威性、公正性和规范性建设
房产评估的权威性和公正性直接影响老年人的养老金获取水平和开设机构将来的盈利水平，关系到以房养老的未来发展，只有加强评估的权威性和公正性建设，才能更好地开展以房养老。关于加强权威性和公正性建设有以下建议：国家聘请专业的评估人员和监察人员组成专门的评估小组，依据评估小组的专业知识建立国家统一的评估标准;国家相关部门制定专门的法律法规，对评估机构所涉及的法律事项及评估小组的活动给予具体的规定，并制定具体的惩罚措施;建立合理的信访制度，使居民对评估机构在评估过程中出现的非法操作给予监督和反映，坚决杜绝评估机构之间、评估机构与政府官员之间的勾结行为。
5.5加强风险防范
第一，针对来自抵押物的风险：评估机构要合理地评估抵押物的价值，要充分发挥市场在资源配置中的作用，同时要发挥政府这只“看得见的手”的作用，积极扩大购房需求，规范二手房市场。
第二，针对来自借款人的风险：首先，在以房养老的推行中尽可能地遵循谨慎性原则，开设机构对每期应付款打折发放，剩余部分可以在老年人存活时间超过预期时使用，如每月应发放3000元的，实际发放2000元，剩余1000元预留给老人寿命长于预期时使用，或最后由子女一次性继承。其次，合约中规定老年人对房屋的维修义务，对不履行或不认真履行义务而导致房屋损坏的，从养老金中扣除一部分作为维修费用支付开设机构。
第三，针对来自市场的风险：建立健全相关法律法规规范金融市场和房地产市场，积极发挥政府作用。
6结论
在我国老龄化程度加剧、家庭结构发生重大转变、传统养儿防老模式受到冲击，社会保障体系不健全的情况下，我们面临巨大的养老压力，如何养老成为我们的日常话题。以房养老，这种将产权房抵押给特定机构，然后由机构向老人发放养老金，待老人去世后，产权房归特定机构所有的养老模式作为一种新型的养老方式，为老年人提供了一种可行选择。本文从以房养老的背景、现状、利弊进行分析，提出了一些对策。其中传统观念的转变、产权问题的解决、法律制度的建立、评估机构的权威公正等都直接影响以房养老的顺利实施。但是这些对策都较为浅显，还需要相关人士对这些问题进行专门的探讨。
参考文献：
[1]老龄委办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[R].2006. [2]国际货币基金组织.2013世界各国GDP排名[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_9a3239630101m1m3.html.2014-04-23. [3]柴效武.未来靠啥养老[M].北京：中国民主法制出版社，2011. [4]王艳艳.试论我国“以房养
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