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江苏城市公用事业民营化改革障碍 及其对策研究来源：人大经济论坛论文库　作者：李爱成　时间：2017-08-30

　　

　　

江苏城市公用事业民营化改革障碍
及其对策研究
  摘    要
城市公用事业属于事业单位和国家垄断行业，因此出现了腐败，部门臃肿，冗员多，使得公众的利益受到损害，还拖累了财政。江苏通过城市民营化改革，建立符合市场规律的机制，加强政府监管，更新观念，正确看待公用事业民营化，打破了国营公用事业单位的垄断地位，丰富了提供公共物品的主体，提高了公用事业单位的运行效率、经济效益和服务质量，满足公众对公用服务的需求，更好的促进了社会的进步，有利于社会的发展。
【关键词】江苏；城市；公用事业；民营化

Jiangsu city public utilities privatization reformAnd its countermeasures study

Abstract

Urban public utilities belong to the institutions and state monopoly industry, so the corruption, bloated department, many redundant, which damage the interests of the public, also dragged down the financial. Jiangsu through the privatization of city, established in accordance with the laws of the market mechanism, strengthen government supervision, renew an idea, a correct view of the privatization of public utilities, breaking the monopoly of state-owned utilities, enrich the main provision of public goods, improve the operating efficiency of the utilities, economic benefit and service quality to meet the public demand for public services, better promote the progress of the society and to promote social development.
[Key words] Jiangsu,City,Public Utilities, Privatization

引    言
城市公用事业是政府为城市居民提供生活必需品，如水、电、天然气、电话。通常提供公用产品的服务具有垄断性且维护这些公用设施得付出昂贵的代价。但是政府提供服务效率不高，成本太高，没有竞争意识。民营经济已经成为江苏经济发展的主要动力，拉动江苏经济高速前进，在多个领域都获得了瞩目的成就。所以研究江苏城市公用事业民营化，可以解决目前出现的很多问题，将会带来很深远的影响，最终受益的将是我们普通的老百姓。
一、江苏城市公用事业民营化的意义
（一）有利于缓解江苏城市公用行业成本压力和需求压力
水，交通和医疗等公用产品拥有优势性，又因为他们是公共福利，为了维护社会稳定，江苏地方政府不得不补贴经营的损失。虽然有些公用事业实行了股份制改革，有的出现了一定程度的竞争，时间一长，城市公用事业还是受到行政指导经营的影响，公用事业的产业规划部门的直接控制，直接投资与管理。垄断的低效率比规模经济所带来的效益更高。因为政府掌管公用事业，政府一定要担当起该有的职责，以维护社会的秩序和治安。同时多年来，城市市政基础设施的投资逐年增加，但仍难以达到城市发展的迫切要求。如2013年，淮安市城镇化率超过50%，城市化已进入加速发展，只让政府用财政不断投入，难以满足所有的投资需求[ 曲福田.中心城市引领下的淮安特色城镇化思考[R].南京:中共江苏省委党校,2014.]。还有政府为了维持公众的基本生活，通过金融投资，低于成本，有限制为公众提供统一标准的服务，因此违背了价值规律，无法满足人们的多样化需求。如南京城市污水处理厂运营和处理有问题，使得处理后的污水低于标准，导致公众对公共服务部门抱怨和指责[ 夏加华.南京市城市污水处理厂运行现状及存在问题的对策[J].中国市政工程,2007,(4):52-53.]。
所以江苏城市公用事业民营化可以很好的缓解这些压力。
（二）可以打击在江苏城市公用事业领域的部门寻租行为和腐败现象
随着江苏城市公用事业不断地开始进行民营化，政府的职能也渐渐地发生转变，从以前以行政手段维护秩序的内部管理逐步走向采用市场、法律的监管，转型也还是有困难的。而且监管部门还没建立完整的体制，落后于民营化的发展，很难使得政府大大的提高监管的水平。因为政治和经济主体是同一的，所以公用设施提供机构和政府监管机构作为利益相关者的利益紧密关连。政府部门的管理机构可以受益于管理部门的好处，这也使得一些优惠的政策和预算受益于政府的服务性部门。这也使得一些垄断部门经常借用他们手中的特权为难自己的客户，从不为他们着想，没有服务意识。
所以江苏城市公用事业民营化的不断开展可以很好的扭转这些现象，回归政府部门的真正价值。
（三）可以提高企业的积极性和生产效率，丰富公共物品投资主体
提供公用产品的企业的运营管理行为，但是日常是由政府决定有一定规模的投资，企业没有真正实现自主运营管理。同时江苏地方政府，因为政府资金受到控制，面对企业生产经营产生巨大损失，采用比较简单的方式管理公共企业。因此一些地方政府试图控制公司的生产能力，只需满足基本的供给和需求，同时科技革新不被支持，情愿让过剩的产能被闲置。例如，2002年，南京发生的IC乘车卡事件[ 徐文超.WTO条件下公用事业的竞争与扶持政策--以南京、江苏为主的研究[J].财贸研究,2005,(1):31-35.]。因此江苏城市民营化改革可以发挥企业的市场功能，提高自主权和活力。又因为江苏省公用企业在特定的工作范围内一般具有垄断权，所以企业可以很容易把增加的成本转嫁出去。同时又因为江苏公用企业具有垄断权，虽然成本增加以致亏损，但是通过一些操作，利用政策覆盖相关损失，从而掩盖管理薄弱和管理不善。这就不能使企业自动的追求降低成本，同时使效率满足市场要求。同时，由于垄断，公众对企业提供的服务比较冷漠。为了投资城市基础设施获得有保障、标准化的资金来源，需要建立投资城市基础设施融资多样化的新体系，从而带动城市的发展。比如南京从2000年到2011年，污水处理率年均增速4.96%，公用企业生产效率不高，且企业太少，主体不多[ 成谢军特大城市城市化进程中的滞后与弥补—以南京市为例[J].生产力研究,2014,(9):1-6.]。
所以江苏城市公用事业民营化可以丰富提供公共产品的企业，提高企业的自主性并且更好促进城市发展。
（四）顺应民营经济发展的趋势，符合市场规律
自从十六大以来，国家支持民间投资的政策不断的提出和发布，内容也在不断地发展。同时我们国家投资发展的比例稳定增长，渐渐调整江苏民间资本在持续增加的领域投资结构。江苏在我国经济经济总量排在前几位的，民营资本渐渐成为全省最活跃的投资主体。江苏省发改委主任陈震宁表示，江苏省会在接下来的几年的时间内更好的调整投资结构，促进民间投资的进步和扩大[中国行业研究网.2012年江苏民间投资总额将突破额分析［EB/OL］.http://www.chinairn.com/news/20121214/351162.html.]。民间投资发生了积极作用，特别是在加速经济发展、完善市场结构、城市和农村市场发展、增加工作岗位等方面。据统计，2012年，江苏民间前5个月实现投资超过8000亿元，比同期多24.8%，比全省平均水平多4.2%,同时投资范围也越来越多，除了住宿和餐饮、体育和娱乐业等传统行业，电力、天燃气、金融、公共设施管理的投资都超过了71%，有的还超过了100%[中国行业研究网.2012年1-5江苏民间投资统计分析［EB/OL］.http://www.chinairn.com/news/20120702/425091.html.]。民间资本进入公共事业的越来越来多。例如2008年6月，常州市江边污水处理厂交接给深圳水务投资有限公司运行管理[简讯[J].工业水处理,2009,29(1):83.]。2013年，江苏省民间投资超过24500多亿元，其中民间投资达到68.2%，同比提高1%④。江苏省固定资产投入增长贡献最大的是民营资本，其促进江苏省投资飞速增长，已经成为江苏投资的最主要的力量[江苏省统计局.2013年江苏省国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.jssb.gov.cn/jstjgove/goveinfo/201402/t20140220_176391.html.]。江苏税收来自于省内民营工业企业的贡献越来越大。
所以江苏城市公用事业民营化顺应了经济发展的趋势，可以让江苏经济欣欣向荣，促进社会进步。
（五）符合江苏出台的政策法规
江苏省除了特定范畴被抑制，其他所有范畴包括垄断行业将开放给民营资本经营管理。在真正的实施过程中，江苏将允许公共交通、水、电、气、通讯、资源勘探等基础领域对民营资本开放；同时对部分领域降低进入的门槛， 金融、国防科工等以前限制的领域允许民营资本的加入；并且加强政策上的支持力度，扩大医疗保健、文化教育、社会保障等社会事业和贸易、住房等民营资本投资领域。2003年1月，江苏省政府印发了一份文件，里面提到了并很清楚的表示要加速江苏城市公用事业民营化，拉动江苏的经济持续增长[《江苏省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》（2003.01.22）.]。同时江苏省大力推进供水，排水，供热，供气，公共客运，污水处理，环境卫生，城市绿化城市道路的改造，提高市政公用设施服务，提高服务水平。江苏按照从低到高，从简单到困难，利用2年左右的时间，逐步对城市市政公用事业经营企业进行市场化改造，利用3年左右的时间实现政企分离，以顺应江苏城市公用事业民营化的发展，提升市场竞争力，完善企业的管理以及政府的监督，城市公用事业就此逐渐实现健康发展和走上正确的路途。2012年2月，江苏省政府印发了一份文件，其确定了“十二五”时期要兑现的目标，特别指出服务业增长要比地区生产总值增长快，服务业每年都要比上一年增长1%，同时定下了两个目标，分别是2012年第三产业服务业增长量达到江苏经济总量的43%以及2015年第三产业服务业增长量达到江苏经济总量的48%[《江苏省人民政府关于进一步加快发展现代服务业若干意见目标任务分解方案的通知》（2012.02.22）.]。“十二五”时期，是江苏加快变革经济发展方式的重要时期，也是实现经济转型的重要机会。
所以江苏城市公用事业民营化可以很好的迎合江苏出台政策法规，顺应了江苏民营化的趋势。
二、江苏城市公用事业民营化的障碍
上世纪90 年代中期以来, 我国城市公用事业民营化化改革迅速发展, 不仅对传统体制产生冲击。江苏也根据趋势，对公用事业进行了改革，但是出现了不少问题，这里原因很多，主要是下面几点：
（一）市场机制不足，改革滞后和公用事业自身的特点
实行城市公用事业民营化，这是一个强有力的补充，用市场机制配置资源弥补政府的不足。同时为了实现更大范围提供公共服务，引入市场竞争机制，在这样的机制中培育出提供公共服务的职能的发达的民营企业和中介组织，并且和政府结成公私伙伴关系。但是市场机制目前还不完善，江苏除政府以外的其他实体，决策、资源调动和管理的能力相对薄弱。
其次公用事业通常是经济自然垄断，是规模经济，进入壁垒高、投资周期长回报慢、基于网络的服务和其他功能的成本高，限制了民间投资公用事业的目标和主动性，也注定了这个规模主营业务的经济领域只有少数几个甚至单一的实体可以运营，难以形成多样化的竞争格局。我们知道任何形式的企业和业务，只要有垄断，消费者将不容易得到高质量的产品和服务，由于这个行业自有的特点不可能实现充分的竞争，因此就有很大的垄断利润，投资该业务的企业将采用各种手段维持其获得的地位和收入，公众就很难得到优质的产品和服务，并且要高额的垄断价格得到服务。
再说市场化是很复杂的，取决于各个系统的强有力的合作与协调，包括一个完整的法律体系、透明的公供采购和招投标制度以及完善的社会保障制度。
（二）政府职能没真正转变，机构改革滞后，市场准入行政审批制限制
目前政府负责制定公用产品供给的问题，而公用产品的生产则是由与政府公用事业部门和与其相关的公用事业企业一起解决的。但是，政府职能并没有真止转变到位，对民间资本进入某一行业的审查审批太过繁复。为了适应民营化的趋势，江苏省政府已经为此几次清理，但是限制私营企业登记的法规还有50余部，并且涉及38个政府行政管理部门。同时政府的有关部门和个人为了维护自身的经济利益对私营企业的行政审批与许可证的发放层层设阻。这就导致审批项目多和层次多以及速度慢，同时验收标准和程序不公开，审批者们阻挠优秀的资金和资源投入进来，使得这个行业中的应该淘汰的产能被进行保护；或在限制总量的条件下，使高质量的投资者不能进入部分重要行业，而低质量的投资者却能够进入，因此审批结果不能让人满意。由于政府职能转变不到位，但是公用产品的供给又是必须的，政府在生产决策过程中几乎处于垄断地位，虽然在民营化改革后一部分公用产品交给民间资本的企业来生产，但是这些企业的投融资和运营管理过程中依旧受到政府的行政干预和控制。由于落后的思想在政府部门中大量存在，对民营资本还存在偏见和不信任。其结果是行政审批制打击了市场对分配资源的自然作用，使得资源不能被充分利用，还会出现巨大的浪费，这实际上与其目的出现偏差。目前行政审批制在江苏还是必须的，但是应该根据市场的变化做出适当的调整。所以，制度化的政府办公和行政审批制度是促成公用事业民营化的重要条件和保障。
（三）制度存在缺陷，对政府缺少监督
政府作为“经济人”，其规避市场系统下的损失和获得利润的性质和其他在市场制度下主体的性质并没有什么区别，容易产生腐败是在公共和私人的边界，在公供和私营部门合作，化公为私的过程中会有更多机会去腐败。在江苏，很多城市公用事业民营化过程中，私营企业通过贿赂，以较高的运营成本与政府部门偷偷签订协议，企业以更低的价格，更好的让利及更多的优惠政策获得特许经营权，获得经营权的企业为了及早收回成本总是抬高提供服务的价格，最终使民众受到损失。公共服务对公众是必须的，所以政府应该起到监管的作用而不是为自己谋私利，一定要加强监管，并有正确的认识。例如2006年4月，北京大学一个专门课题组两次赴江苏省宿迁市，对其医疗卫生条件开展调查研究。他们认为，宿迁市领导带领当地百姓以经济建设为中心的对公用事业的各方面改革，十分突出大胆，但是改革理念与社会经济发展的客观规律相违背，特别是医疗卫生领域的市场化改革。所以，当前宿迁市“看病贵”的问题仍然存在，还增加了人们的医疗负担,医疗费用在市场机制下被扭曲，还冲击了乡村医疗体系。2011年08月，在当地召开的关于卫生医疗的会议上，市领导表示将会建设一家三级甲等公立医院。这意味着，宿迁医改最终是失败的。宿迁医改失败有很多值得借鉴的，最重要的就是政府监管不力。所以在进行江苏城市公用事业民营化的过程中要强化政府的监管。
（四）门槛高，限制多，政府责任缺失
在特许经营私有化下，政府还是要担当起对应的责任。江苏虽然市场经济较发达，但是进行民营化时有监督不力和没有真正了解特许经营的内涵的的情形。特别是部分行业对民间资本开放，允许其控股，但是不准控股。还有就是民间资本进入的门槛太高，这使得投资者担忧自己的利益受损或者远离了公用事业民营化。但目前江苏正在经历社会变革，相关法律还不完善。社会保障制度还不完善，因此造成城市公用事业民营化的困难特别是改革产生的下岗职工的安置问题。例如虽然江苏徐州污水处理厂项目被安徽国祯获得，但是必须接受徐州市政府的额外条件才行。安徽国祯知道经营管理工厂大概有40人左右就行了，但为了获得经营权，安徽国祯接受了徐州市政府的条件，保留原来的150名员工。
江苏城市公用事业民营化在江苏市场经济发展的过程中不断改革，需要相应的环境。因此政府要完善相应的机制，促进江苏城市公用事业发展。政府要找准自己的位置，降低民间资本进入的门槛，减少限制，还要承担自己的责任。
（五）定价不科学，利润低，成本高，步履艰难
虽然江苏省开始城市公用事业允许特许经营，但是获得特许经营权的民间投资者一般无定价权，又因为没有合理的利润标准和相关的法律依据，所以对具体方案的价格交给主管部门审核时出现偏差，使得公用事业服务和商品最终的价格出现很大的折扣，无法实现公平和有效的竞争。例如南京市由一家公交企业南京公交总公司，发展到目前的五家公交企业，而且地铁和其他的公共交通不断发展，使得客运市场达到的比例持续减小，竞争变得越来越激烈，同时运营成本不断增加，特别是油价和职工工资福利上涨，同时政府为提升城市的形象，让公交企业淘汰老旧车辆，这些原因使得企业经营发生了亏损，投入大，且很难得到丰厚的回报。而且五家公交企业之间并没有形成真正的竞争。所以公交民营化步履维艰。且票价企业没有决定权，只能由政府说了算，因此造成了部分线路的亏损和乘客的利益受到损害。其实这也是城市公用事业具有福利性和公益性，其固有特点决定了其在一段时间内仍为低利润行业，政府对价格的监控是不会放松的。所以江苏城市公用事业民营化还是没有完全的市场化。
三、城市公用事业民营化的对策
江苏城市公用事业民营化需要坚定的走下去，也不能太急，得循序渐进。这里有几个对策：
（一）建立现代企业管理运营体系
政府应该保证开展公用事业市场化改革，产权改革和内部管理的改革，这三个改革都是十分重要的。城市公用事业民营化的顺利开展与我们的公众和政府官员的支持分不开。但现在，城市公用事业民营化未能被一些市民和官员正确看待，这事实上延缓了公用事业民营化的过程。要做到这一点，我们需要更新观念，对公用事业民营化持正确的观点，知道实现公用事业民营化，是达到目的的一种手段，而不是最终目标。其最终目标是打破国营公用企业垄断公共产品或服务，进而减少了公共产品或服务的成本，并改善了品质。所以说，公用事业民营化最终是为了人民也有益于国家，广大公众和政府官员应该保持积极乐观的支持态度。政府更新理念，逐步转型为“服务型”政府。政府要坚定满足居民需要，改善城市环境，提高居民福利。同时多听取公众意见和建议，协调好公用产品与服务的支出与人口增长。
（二）落实职工福利和社会保障
公用事业单位民营改制的，改制前由于不算事业单位的员工，不符合事业单位养老保险办理的条件未纳，这种情况的话，就以民营改制之前的工龄算缴费的时间。但是对退休人员来说，如果在改制之前退休，那么退休费还是按照事业单位的标准发放的。改制之后，如果改制后的5年内就可以退休并且已经办理退休手续的职工，其养老金将由企业职工养老保险制度决定。5年后可以退休的职工按原标准执行。改制的公用事业单位已参加基本医疗保险，那么单位的退休职工仍享有基本医疗保险。企业单位改制，满足退休要求的员工，可按照程序办理有关手续。如果不到10年就可以退休的职工，可以通过与企业的协商，让企业为其支付剩余的养老金，到退休年龄时，按照规定办理退休手续。事业单位改制后，其实物资产无法支付职工的社会保险以及安置补助费， 本级财政部门利用资源补足剩余的部分。这些政策要落实，保障职工权利。
（三）建立符合市场规律的机制
开放市场，不断适应民营化的发展趋势，采用各种资本运作模式比如BOT，推动国内外资本多元化投资城市公用事业。同时可以采用多种手段比如TOT，将现有水热气的供应以及垃圾和污水处理的企业，全部或部分转让，提高企业的运行效率。特许经营应该大力实施，有条件的企业通过公平的竞争机制获取特许经营权应该被政府全力支持。通过付费的方式，让民间资本特许经营出租汽车和特许经营公交线路以及允许民间资本可以对街道、广场、路灯、桥梁等公共设施命名和从中获得广告收入或者作为中间商承租给别人经营。政府还应该鼓励部分城市公用事业企业进行市场化运作，直接面对竞争，可以让有资质的企业直接上市或者发行债券，这样可以实现资产的增值，更好的让国有财产升值。江苏城市市政公用设施从设计设计到施工的所有环节以及城市环保和环卫工作，可以全部对社会资本运营公司开放，引入竞争机制，更好实现公众利益。
（四）注重学习和借鉴国外实践的经验
上世纪下半叶以来，欧美发达国家以及我们都邻国日本和韩国都采取了城市公用事业民营化，获得了非常好的结果，也为我们提供了大量的实践理论与经验。西方国家私有化过程的研究，对西方国家的效果显著的做法和成果的学习与运用，十分有必要。这肯定会促进江苏省城市公用事业民营化的发展与变革。同时试图对江苏城市公用事业民营化的现状及改革中遇见的困难和问题多视角去分析研究，从而可以更好的让江苏实现城市民营化。目前江苏大部分地区采取了基于备案制管理模式的特许经营的监管，这种模式有很大的局限性。淮安学习部分发达国家的经验，选择为了公众利益的主管到公司任职。其职责为：出席监事会议、参加董事会议，参与企业的整个决策；通过日常监督，及时纠正企业违规操作；调节供给和需求，传达企业和公众的合法需求，效果是非常明显的。
（五）加强政府监管，完善监管体系
城市公用事业民营化我门持鼓励和保护的态度，但是公共物品具有公益性与民间资本趋利的本性会发生冲突，我们还得考虑如何加强对其控制和管理问题，这需要需要政府的有效监管。监管的目的是无论都要让公众享受到最大的好处同时一定让民营资本赚钱，这样民营资本才会大量进入地方公共物品供给。政府为此要转变角色：从城市公共物品的提供者转变为民间资本提供城市公共物品的监管者。如淮安为了更好的实现竞争，通过公开招标，引入一些知名的大型企业参与到淮安的公用事业市场。又因为特许经营权给予的时间长，影响广泛，为了让政府更好实施监管，邀请国内相关的中介机构，编制特许经营协议文本。城市公用设施由单独的第三方机构监督是一个核心前提。为实现创新管理体制，对现有的专业监管机构的管理流程及人员结构进行了调整与充实，并建立淮安市排水监管中心，其独立行使对市区污水处理特许经营权的监管，极大地消除了政府与企业之间的不对称性，特别是专业能力上。很多地方未创建监管标准体系，使得很多工作没有目的性。根据城市公用事业不同行业特点，推出了相关的质量和安全方面的内容，确定适当的监测标准，按照严格的监管标准，对企业违规操作严惩。
（六）更新领导干部理念，适应社会发展
江苏党政领导班子发挥了规划城市发展、推动社会进步，组织城市公用事业民营化改革的重要作用，其对城市公用事业民营化的看法，实际的工作能力和处理问题的工作方式以及自身在老百姓中的形象等，是江苏城市公用事业民营化可以成功实现的坚定基石，也是江苏城市公用事业民营化水平的体现。所以说更新领导干部思想观念是江苏城市公用事业民营化的前提条件。增强领导干部发展思路可以更好的让江苏江苏城市公用事业民营化向前发展，遇到的困难也会变得阻力减小。提高领导干部工作能力和自身素质，改变官僚习气，改善工作作风可以促进江苏城市公用事业的发展，可以更上一个台阶。所以面对城市民营化的大趋势，应该认真的思考，从公众利益去考虑，为人民谋福利，更好的服务人民，用新的观念看待问题，这样就能促进江苏城市公用事业民营化的发展，让更多的人受益，符合社会发展的大趋势。
结    语
综上所述，江苏为了更好的实施城市公用事业民营化，出台了多部政策法规，对大部分的领域对民间资本开放，允许民间资本投入到江苏城市公用事业中来，可以提高公共产品提供的效率和质量，让普通市民可以享受到高质量的服务，感受到江苏经济发展带来的便利和成果。但是，城市民营化还存在很多方方面面的问题，如怎样将加强政府的监管，如何更新理念正确看待城市民营化，如何落实改制的事业单位的职工福利。因此，实现江苏城市公用事业民营化改革将显得十分的重要，对社会各个方面产生有着深刻的意义。



参考文献：
　　 [1] Wu J, Ma L, Yang Y. Innovation in the Chinese public sector: Typology and distribution[J]. Public Administration, 2013, 91(2). [2] Sustainable low-carbon city development in China[M]. World Bank