浅谈我国农村低保与农村扶贫开发衔接问题研究来源：人大经济论坛论文库　作者：曹轩铭　时间：2014-11-08

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浅谈我国农村低保与农村扶贫开发衔接问题研究

　　【论文关键词】农村低保　扶贫开发　衔接

　　【论文摘要】最低生活保障制度和扶贫开发作为农村反贫困的两项基本制度，在取得成绩的同时也暴露出两者各自独立开展的弊端，因此，如何能够很好的把这两项制度衔接起来就显得尤为重要。要想衔接的好，首先要清楚农村低保与农村扶贫开发的区别与联系，再次是要了解这两种制度在现实中所存在的问题，然后再针对问题来提出相应的对策和建议。 
　　进入21世纪后，我国政府明显加大了农村反贫困力度，最低生活保障和扶贫开发作为农村反贫困的两项基本制度，都取得了不小的成效。但是随着农村反贫困的进一步深化，两项基本反贫困制度的独立开展的弊端就逐步突显出来。因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出了二者衔接的要求。2009年，我国又专门出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，提出了具体衔接思路。县级民政部门在对农村最低生活保障对象进行复核时，确定出有劳动能力者，建立农村低保户档案制度。对于其中具有一定劳动能力的低保对象，根据其不同情况，由扶贫开发部门给予扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训等方面的扶持政策，综合提高贫困农民生计持续自我改善的能力。对于无劳动能力者，仍然只发放最低生活保障金。这是一种单一型的衔接模式，在实际的运行当中效果并不是很好，所以，要想把这两种制度很好的衔接起来，首先要清楚两者的差异。 
　　一、农村低保与农村扶贫开发的差异 
　　（一）概念不同 
　　农村低保是指对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发是指以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，改善生产条件，走出一条有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。是我国多年来扶贫开发的经验积累，是其他反贫困政策制定的核心与基础。 
　　（二）目标不同 
　　农村低保的目标是维持贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权利，实现社会公平正义，促进农村经济社会协调发展。农村扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力，使其真正脱贫致富，最终从根本上改变贫困地区经济社会落后的状况，实现共同富裕。
　　（三）对象不同 
　　农村低保工作的对象是农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口。主要是因病残准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村贫困人口。农村扶贫开发的对象是所有具有劳动能力的贫困人口和低收入人口，此外，农村扶贫开发还以地区为对象，如贫困县和贫困村的设定等，一般情况下，农村低保标准由县级以上地方政府根据本地实际情况来确定；农村扶贫以国家统计局公布的扶贫标准为准。 
　　（四）性质不同 
　　简单来说，农村低保是生存权，是社会救济制度，通过政府的财政转移支付手段，来确保贫困人口的资金和实物的供给。农村扶贫开发是发展权，注重“输血”，通过扶持生产来提供生产发展的机会，提高贫困人口的可行能力，实现农村救济社会的发展。 
　　二、农村低保和农村扶贫开发实施中所存在的问题 
　　（一）衔接成本过高 
　　在实践操作中，由于一些主客观原因，部分地方出现了“虚假衔接”的情况，低保或是扶贫开发对象的“卡、薄、册”不符合实际情况，人情低保、关系低保、金钱低保还在一定程度上存在着，以2009年四川毕节市的衔接为例，在扶贫开发扶持对象的确定和农村保障资金的发放过程中，有的镇乡自主操控，不严格执行扶贫开发和农村保障的衔接政策。存在优亲厚友的现象，导致该扶持的贫困户没有得到扶持，该救济的低保户没有得到救济，扶贫和保障资金没有落实到实处。这种现象普遍存在，必然降低衔接的实效，导致衔接成本过高。 
　　（二）扶贫开发部门难以持续承担农村困难群体的能力发展任务 
　　目前，我国的扶贫资金整体上并不宽裕，特别是贫困落后地区资金更加紧张，在青海省湟中县，从2003——2010年，全县264个贫困村实现稳定解决温饱的目标共需资金6.4亿元，平均每年8000多万元，但实际每年只有2000多万元，按目标投资计划，完成县级扶贫开发规划有一定的难度。国家及帮扶单位给予的扶贫资金有限，“僧多粥少”，满足不了贫困群众在生产、生活等方面的实际需求。可见，扶贫开发部门必须与民政部门统一协调，共同谋求发展，才能真正的解决低保与扶贫的协调发展。
　　（三）在扶贫开发中存在部分贫困农民利益受损现象 
　　当前，扶贫开发主要是以区域扶贫为主，这也是我国长期以来的扶贫方式。因此，我国才有贫困县和贫困村之说，在国家确定了贫困县或贫困村以后，该地区的扶贫力度就会较大，成果较为突出，资金能够得到保障。但是，在区域之外的贫困人群却难以得到有效的保障，个体的贫困往往要通过农村低保来进行救助，这就剥夺了部分地区贫困人群的发展能力的权利，造成了不公正。