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我国高速公路BOT融资方式中两个关系的探究来源：原创　作者：周昕　时间：2014-03-05

　　　摘要：BOT项目融资是我国高速公路发展中重要的融资方式之一，但是由于其特殊性，推广该模式在我国遇到特有的问题。本文通过分析目前我国高速公路BOT融资模式中需要理清的两个关系，根据现行政策，提出了优化高速公路BOT融资模式的措施。
　　　关键字：高速公路，BOT，项目融资
Abstract: BOT project financing is one of the important way of financing the development of china`s highway, but because of its specificity, the promotion of the mode-specific issues encountered in our country. In this paper, by analyzing the relationship between the two of china`s highway BOT Financing need to sort out, under the existing policy, proposed measures to optimize the highway BOT financing mode.
　　　Key word：highway，BOT, Project financing
　　　引言
　　　 自1985年“贷款修路、收费还贷”政策实施以来，我国以收费公路为主的高等级公路发展迅速，截止2011年底高速公路总里程达8.5万公里，居全球第二。但是，在财政性投资有限的情况下，随着收费公路数量的不断增加，我国公路建设投资必然过度依赖银行贷款，从而造成公路建设负债率过高、还款压力过大以及银行信贷风险不断增加的隐患。据测算，近年来，我国高速公路建设投资总额中，中央政府的投资仅占到13.2%，其余几乎全部来源于银行贷款和地方筹资，从而造成一些地方高速公路集团资产负债率过高，以及交通基础设施建设项目潜在的金融风险隐患。为此，迫切需要新的融资方式以引入民间资本来缓解公路建设资金的不足。BOT方式是近年来世界各国运用较为广泛的一种投融资模式，它是一个围绕特定基础设施项目的投资、融资、建设、经营加回报和转让的活动过程。从我国目前BOT项目的实践看，我国BOT项目的资金大部分来自外商和民间资本，这使得社会资本直接参与到我国基础设施建设之中，形成政府和商业性资本间的共同合作。这样，一方面使政府不再独立承担巨大的投资风险和商业风险，另一方面又能将投资、技术、效益引入公益项目，而且还避免了基础设施过分依赖银行贷款形成的金融风险。
　　　目前,我国运用BOT模式投资建设的公路项目有福建省泉州市刺桐大桥、陕西省西安到临潼高速公路、长江三角洲地区沪杭高速和沪青平高速等，但是，由于BOT项目的特殊性以及我们对BOT项目的认识和实践经验尚有不足，使其在我国的推广仍存在融资成本过高、项目融资面临各种风险等一系列问题。本文针对BOT投融资模式在我国高速公路建设中存在的问题，提出相应的对策。
　　　
高速公路BOT融资模式及其特点
　　　  BOT是英文Build一Operate一Transfer的缩写，意指建设一经营一转让。一般是指利用私人资本来承建基础设施项目的一种特殊的融资模式。其基本运作方式是由政府和项目发起人签订特许权授让协议，再由项目发起人组织成立项目公司承担大型基础项目的融资、设计、建设、营运和维护的任务，在签订的特许经营期内，项目公司拥有该项目的经营权并收取费用获得预期的投资回报，在特许经营期结束后，项目公司将项目无偿移交给政府。 与传统意义上的融资方式相比较，高速公路BOT融资方式具有如下特点：一是政府在整个融资过程中发挥着重要的作用。高速公路作为重要的基础设施，为社会整个生产过程提供“共同生产条件”，因此，政府支持是BOT项目融资成功和运营的前提。二是政府信用和商业信用的有机结合。一方面，私人投资者在经济利益的驱动下，本着高风险、高回报的原则，投资高速公路的开发建设。同时，为了收回投资并获得相应的回报，私人投资者被授权在项目建成后的一定期限内对项目享有经营权。另一方面，项目特许权期限届满后，项目公司须将公路设施经营权无偿移交给政府。可见，高速公路设施最终还是国家所有。三是高速公路属于资本密集型投资项目，投资规模大，建设、回收周期长，投标中标者多为外国投资者。
　　　
　　　二、高速公路BOT项目实施中要处理好的两个关系
　　　BOT项目是政府和私人之间的长期合作，要实现的目标是，在保障私人资本利益的同时要最大化该项目的社会福利。这一问题属于双重目标下的帕累托最优问题。按照帕累托最优理论，在一项经济活动中，利益各方都有其本身的目标，我们不能只照顾某一方利益而置他人于不顾，因而利益之间的分配只能是一个帕累托最优，而不是每一个利益主体都旁若无人的去实现自身的利益最大化。为此，在制定BOT合同中，要求我们必须做到避免偏离帕累托最优状态，避免处于一种使某一方处境改善而损及另一方利益，或可以使双方处境都有所改善的那种缺乏效率的情况。
　　　高速公路BOT项目的社会福利构成。按照经济学原理，BOT项目的社会福利，包括生产者剩余、消费者（高速公路使用者）剩余及外部效应（例如污染、拥堵、挤塞）三个部分，可以用如下公式表示，即：SW=PS+CS+ EE。 其中，WS代表社会福利，PS代表生产者剩余，CS代表消费者剩余， EE代表外部效应，包括正外部效应和负外部效应。由此可见，在BOT项目实施中，需要处理好以下两个关系：
　　　1．协调好社会福利和私人资本收益之间的关系
　　　运用BOT模式投资建成的公路项目，需要以项目在特许经营期内由私人投资者收取车辆通行费来弥补投资成本并获取一定的盈利。作为特定的两个地区之间的一条高速通道，其具有显著的排他性、非竞争性和垄断性。对于私人投资者来说，其收益取决于一定期限内的交通量和收费水平，即R=NPQ,作为垄断者，他必然会选择最大化收益的通行费。按照供求法则，降低通行费会增加交通量，提高通行费会减少交通量，对于垄断厂商，它必然会在高价少销和薄利多销之间进行选择，以实现利益最大化。而且，对于任何低于最大容量的车辆通行，都不会出现拥挤，不会因使用道路而带来相关的边际成本。但就目前的实际情况看，我国高速公路通行费的费率水平受政府规制，费率水平不能随着供求状况变化，投资者只能接受由政府制定的费率水平。如果消费者对高速公路服务的需求弹性一定，则该高速公路投资者面对的需求曲线即可确定，那么其交通量也是确定的。可见，投资者能否获利以及获利高低，主要决定因素是收费水平，即费率，而费率却由政府制定。政府在确定费率时，主要应该考虑的因素包括是否有利于吸引私人投资者以及投资建设成本的大小，在其他条件一定时，成本控制便成为问题的核心。在费率一定时，降低成本将使其边际成本曲线下移，有助于增加私人投资者的盈利。由此得出结论，并非费率越高，越有利于私人投资者，而在费率较低的条件下，更有利于私人投资者降低成本，提高效率，同时可以增加交通量，以增加其收益。
　　　消费者剩余是由法国工程师杜比（Jules Depuit）提出，并将其作为衡量项目社会福利的基本依据。公路建设项目也不例外，目前各国在对公路建设项目效益计算采取的方法中都是从公路使用者的角度运用消费者剩余来作为基础，如英国的COBA、美国的AASHTOCS等。
　　　消费者剩余是指消费者对某种商品愿意支付的价格与实际支付的价格之间的差额。消费者剩余的存在表明，商品的市场价格并不能完全反映其真实的价值，这里的价值，可能包括消费者认同的“值”。对于高速公路的使用者在享受高速公路服务时，其消费者剩余包括消费偏好、舒适性、安全性和时间价值的衡量等，影响消费者剩余大小的因素主要有两个：通行费和道路养护及运作。通行费越高，则消费者实际支出越高，消费者剩余越少，不仅不能增加社会福利，反而会减少高速公路的消费者数量，从投资者角度来看，这将影响投资者的未来收益。可见，BOT合同制定过程中，若不能合理的制定通行费，将严重影响投资者收益和整体社会福利。道路经营者对道路的养护和运营是影响消费者剩余的另一重要原因。BOT合同制定中若以高效、安全、服务至上的理念，清楚明细的制定高速公路的养护及运作的准则，那么将减少投资者的管理费用，对于道路使用者而言，高效、安全、舒适的高速公路可以节约其通行时间，减少意外损伤的损失，同时享受了高质量的服务水平，消费者剩余增加。高速公路设备的更新及技术的提升导致生产效率提高所带来的经济效益的提高，有利于消费者剩余增加。
　　　2.就BOT项目的外部效应而言，应该在最大化其正外部效应的同时尽量减少其负外部效应。
　　　外部效应也称外部性，是指个人或者厂商没有承担其经济行为的全部成本，或没有享受其全部利益的现象。包括正外部性和负外部性。当生产或消费的收益不由生产者或消费者完全获得时便产生正外部性，相反，当生产或消费的成本不由生产者或消费者全部承担时，导致其它市场主体的成本增加，便称为负外部性。无论正外部性还是负外部性，其存在都导致了市场主体承担的成本和享有的收益的不完全对等，使资源配置偏离帕累托效率。高速公路项目具有很强的外部性，在BOT项目实施中，需要考虑其形成的外部收益和外部成本。
　　　高速公路项目的外部收益，应该从经济、社会等方面予以全面衡量，正如原交通部1996年颁布的《公路建设项目经济评价方法》中指出，项目的效益是指项目对国民经济所作的贡献，包括直接效益和间接效益。具体包括对经济繁荣、生活质量提高、生产力布局等的影响。另一方面，高速公路项目也存在一定的负外部效应，即外部成本。按照形成的原因，公路项目的外部成本可以分为三个不同层次：第一层次是公路运输与资源环境的作用而产生的外部成本，如项目对生态环境可能造成的损害，过度占有耕地等；第二层次是公路交通系统内部各子系统之间相互作用而产生的外部性，如项目上马对原材料需求导致其价格上升对其它交通项目成本增加等；第三层次是公路使用者之间以及对普通消费者的影响，如拥挤、噪音、污染、交通事故等。如何减少公路项目的外部成本，怎样使外部成本纳入市场过程，以提高公路项目的经济和社会效益，需要正确处理政府与市场的关系，具体包括私人投资者和公路使用者，包括消费者之间的关系，其中合理的收费设计是解决这一问题的关键点。
　　　三、我国高速公路BOT项目实施中存在的问题及其改进措施
　　　（一）目前我国高速公路BOT项目实施中存在的问题
　　　第一、收费标准偏高致使物流费用占GDP比重较高，影响了人们正常的生产和生活。物流费用不仅关系到一国的整体投资环境和国家竞争力的提升，而且会增加消费者的消费压力，从而形成购买力不足，道路使用率低下，进而影响消费者声誉和社会福利。下表是国家发改委和统计局公布的近年来全国物流运行情况的相关数据，可以看出，我国物流费用的具体构成中，运输费用约占54%。而在运输费用中，道路运输费用大约占60%左右。从道路运输成本的构成看，燃油成本约占42%—48%左右，公路通行费成本约占23%左右。全社会物流总费用占GDP 比重大约为18%左右，而美国、日本等国为10%左右，我国这一比重是发达国家的2倍左右，说明我国物流运作效率较发达国家有较大差距。另外，现实中还存在一条畅通的高速通道上面，收费站点设置过多过密等现象。
　　　                 2007—2010年我国物流运行情况相关数据
年份 物流费用占GDP比重（%） 运输费用占物流费用比重（%）
2007 18.4 54.4
2008 18.1 52.6
2009 18.1 55.3
2010 17.8 54.0
　　 数据来源：国家发改委、统计局公布全国物流运行情况通报
　　　第二、融资成本、建设成本和运营成本高，债务负担重，具有潜在的银行金融风险。
　　　在资金短缺、投资不足的条件下，政府为了吸引外资的投资通常会向提供高额回报，使融资成本过高。如1993年5月，上海同香港中信太富合作建设延安东路隧道复线，1997年上半年成立中外合资公司，向合作公司转让8个市政基础设施专营权，同年下半年停止固定回报吸引外资参与建设市政基础设施的方法。据有关部门测算，在专营项目合作期内，向外方年固定回报率高达14%，总计向外方提供固定投资回报48亿美元，是项目引进外资额的3倍。利率下降后，高速公路融资成本更高。
　　　高速公路采用了现代通讯、监控、收费、收费、救援等系统设施，由此产生较大的建设成本和运营成本。于此同时，目前全国9000多个高等级高速公路收费站点共有收费人员大约48万左右，每年仅人员管理成本支出比例较大，有些路段入不敷出。巨额的建设成本和运营成本使得高速公路经济效益低下。
　　　因此，通行费征收标准是合同谈判争论的焦点。
　　　（二）高速公路BOT项目的改进措施
　　　从上面分析可以看出，平衡社会福利和私人资本收益之间的关系、协调高速公路的内外部效应、优化高速公路BOT项目和提升我国整体物流运作效率，关键环节是设置合理的收费费率，使收费水平同社会经济发展水平相适应，同时控制建设成本和运营成本，从而降低潜在的财政和金融风险。
　　　1.BOT合同制定中，采用灵活的通行费增长机制。
　　　 在特许期限内，合理的制定通行费直接影响着高速公路的收益，以及BOT投资商的收益、潜在投资者的信心和地区经济发展。这里，可以借鉴法国关于sanef收费公路的例子，下图为2006年至2008年特许期限内，实际制定的通行费和以预测CPI物价指数为倍数的通行费比较。
　　　
　　　由上图可知，sanef高速公路特许权通行费的预测值小于CPI变化指数，2009年-2010年通行费和CPI趋同，2011年后通行费的增加低于CPI的增值，使得消费者购买力增加，在特许权期限内保证了交通量。
　　　法国snaef高速公路的收费设置模式，对我国收费方法具有一定的借鉴意义。目前我国的收费费率并无统一的规定，管理目标、收费地区差异都会导致收费费率的变化。我国的通行费制定方法主要分为三种：级差效益法、成本反算法、人均收入关联法。签订BOT合同时，通行费价格的调整可依据国家物价部门公布的物价指数和国内通货膨胀情况灵活制定，从而取代死的通行费率。具体可将特许期限内的特许价格同每年的消费物价指数或名义国内生产总值挂钩，使得该期限内高速公路的通行费增长值等于该年物价指数的百分之几，即通行费增长值=ａ.CPI，其中0＜ａ＜1.该方法不但保证了道路使用者的购买力水平，即消费者剩余增加，同时也使投资者的收益得到保障，从而形成与经济发展水平相适应的收费水平。
　　　
　　　2.合理控制成本
　　　   通行费价格受区域经济发展条件和外部客观经济环境的影响，因此，提高高速公路的社会效益的另一个有效做法是控制高速公路的建设和运营成本。高速公路的成本主要分为建设成本和运营成本两种。
　　　⑴高速公路的建设成本控制具有周期较长、具有外部性、不确定性和专业性较强，专业化程度高等一系列特点。建设成本的控制主要在前期筹备阶段和建设实施阶段。
　　　①前期筹备阶段。成本控制从以下方面入手a在投资估算中衡量未来运营维护成本的大小；b在方案设计方面，着重设计深度和方案可行性，从全局的角度把握整个项目的方案，选择交易成本最小、社会效益最大的方案。
　　　②建设实施阶段。建设实施是控制建设成本的重点，主要a有材料的严格控制；b施工阶段需质量和安全隐患；c实行“绿色施工”，保护当地生态环境，节省环境成本；d恰当处理工程建设和当地居民利益之间的关系，减少阻止施工、破坏工程的风险。
　　　⑵高速公路运营成本控制主要从两个方面入手：
　　　①优化管理体制,按现代企业制度完善企业治理结构。目前高速公路的市场化也决定了其管理的水平的企业化。因此对于高速公路企业内部应按照现代企业制度来设置整个高速公路授权公司的组织架构。实现国有产权管理与资产管理，以国有产权代表投资方与被投资企业发生产权关系。
　　　②建立专业化运营企业。组建高速公路运营管理方面的专业化企业。通过专业的运营管理公司对高速公路运营成本进行监督和控制。